界定公共利益意义何在

曲宇辉


　　2010年初，国务院法制办以《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(征求意见稿)》（以下简称《征求意见稿》）向全国公开征求意见，其中以第三条对“公共利益”作了六项例举。笔者认为，相关理论和实践问题不协调、不统一，不仅不能解决房屋拆迁中的实际问题，还会给我国的建设带来灾难性的后果。
　　1、公共利益，千言万语道不明
　　《物权法》颁布后，参与《物权法》起草的专家学者纷纷在全国讲课，其中人人必讲的一个内容，就是关于“公共利益”的界定，说的无非是三层意思：一是在《物权法》的起草过程中，把界定“公共利益”当作一个重要课题进行了研究，二是研究的结果是“公共利益”不宜例举，也无法例举，甚至都不能从法律上作出一个确切的定义，三是世界上许多国家也未从法律上对“公共利益”作出界定，即使有例举，各国也不相同。概括起来，界定“公共利益”，是世界性难题。
　　专家们讲到的一个实例，很有意思。某国某小镇要征地建工厂，如果按我国目前一些专家学者的意识，私营企业建设必定归类为非“公共利益”，然而该小镇经征求市民意见和议会辩论表决，最后的结论是该私营企业建设属于“公共利益”，原因是这个私营企业的建设能为小镇带来税收和就业岗位，而企业职工的吃、住、行、穿、娱等，又可以带动小镇的相关行业。
　　如果界定公共利益确有必要，个人认为，大不了花它几年时间写它几万字。如机关、事业单位，办公用房是“公共利益”，而其中的招待所则一半是“公共利益” 一半是非“公共利益”。又如中学，先分私立、公立两类，私立是非“公共利益”，但其带征的道路、绿化用地是“公共利益”；公立中学再继续细分其中的房屋用途，教学用的房屋、学生住的房屋、师生吃饭的食堂，是“公共利益”，对师生以外销售的食堂，是非“公共利益”，等等。这些单位征地，辛苦一下国土部门，仔细算一下，几分之几是属于“公共利益”，几分之几是属于非“公共利益”，然后征地时对农民说，征你1亩地，其中7分地是为了“公共利益”，还有3分地是非“公共利益”。 至于拆迁，也得辛苦建设（房管）部门算一下，拆几分之几的房子是为了“公共利益”，拆几分之几是的房子是为了非“公共利益”，但问题的关键，能这样征地、这样拆迁吗？由此回到下个的问题，公共利益，确有界定的必要吗？
　　2、公共利益，有界定的必要吗
　　细读《征求意见稿》，界定公共利益的目的，是为了区分“征收”与 “非征收”，区分“征收”与 “非征收”的目的，是“非征收”可以实行价格协商，并通过价格协商获得比“征收”更高的补偿。但这只是一个美好的愿望，让我们反过来想一想这个问题，难到说“征收”就可以比“非征收”少补偿？这不是与《征求意见稿》的立法宗旨——“公平补偿”相违背吗。过去相当长一段时间，许多地方的道路等基础设施建设，征地拆迁的补偿标准要比一般建设项目要低一些，老百姓对此意见很大。进入新世纪以来，国土部花了几年的时间在全国推行征地“同地同价”，即征收同一等级同一类别的土地，补偿价格相同，不因征收后建设项目的不同而实行不同的补偿标准，各地也先后按照“同地同价”的原则公布了新的征地补偿标准并严格执行。在城市房屋拆迁上，一些地方也先后实行拆迁“同房同价”。如近年一些地方因铁路建设征地拆迁，虽然铁路部门拿出来的钱远低于当地的征地拆迁补偿标准，但地方并不以“公共利益”让老百姓吃亏，而是按照征地“同地同价”和拆迁“同房同价”，以地方财力给予补足到当地正常的补偿价格。毕竟老百姓相信的是征地“同地同价”和拆迁“同房同价”，要的也是征地“同地同价”和拆迁“同房同价”。以是否“公共利益” 实行征地“同地不同价”和拆迁“同房不同价”，将是历史的倒退。
　　3、商业拆迁，对谁有利对谁弊
　　《征求意见稿》虽无“商业拆迁”四字，但第四十条中的“非因公共利益”，已让一些学者津津乐道，似乎是找到了保护被拆迁人的仙方，认为“将公共利益与商业利益彻底分开后，可以将利益关系明确化，这样在商业拆迁过程当中，政府才可以真正地作为一个中间裁判的角色对于拆迁人和被拆迁人之间的利益关系进行评判，就不至于像现在这样的制度，政府和开发商是搅在一块的。这样一种改变，至少能够减少暴力拆迁的发生”。
　　如果真让老百姓与开发商价格协商，我们想过没有，在此类协商中，谁是强者？谁是弱者？谁能保证协商的结果就一定是老百姓增加补偿，谁又保证开发商就不会通过协商来降低补偿？作为一般规律，强势者喜欢协商，但毕竟不是每一个被拆迁人都是有权有势的。推崇商业拆迁，究竟是为了大多数老百姓的利益还是为了某些有权势者的个人利益，究竟是为了老百姓的利益还是为开发商代言，在我国现行经营性用地招拍挂供地政策下是否还有商业拆迁，真值得大家深思长考。
山东省淄博市人民政府办公厅


淄博市人民政府办公厅关于印发淄博市国税普通发票即开即兑奖励管理办法的通知


各区县人民政府，高新区、文昌湖区管委会，市政府各部门，各有关单位，各大企业，各高等院校：
　　现将《淄博市国税普通发票即开即兑奖励管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　淄博市人民政府办公厅

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○一一年六月二十二日



淄博市国税普通发票即开即兑奖励管理办法

　　第一条为了强化税收征管，加强普通发票管理，堵塞税收漏洞，增加财政收入，鼓励消费者积极索要发票，保护国家税收和消费者权益不受侵害，根据《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则、《山东省发票即开即兑奖励及违章行为举报奖励实施办法》（鲁财税〔2003〕22号）等有关规定，制定本办法。
　　第二条本办法所指即开即兑奖励发票是指在淄博市境内的定额发票中使用带有刮奖功能的新版普通发票。
　　第三条发票即开即兑奖励是指消费者取得即开即兑奖励发票后，刮开发票上覆盖墨标识的布奖区，就可以得知是否中奖，即开即兑。
　　第四条发票即开即兑奖励由区县国税局组织实施。
　　第五条即开即兑发票带有刮奖区，并粘贴防伪标识，覆盖墨下面有中奖金额或“爱国护税”字样。
　　第六条即开即兑发票的布奖和标识的印制经公证部门公证。
　　第七条奖项设置。以100万份普通发票为一组，设特等奖一个，奖励10000元；设一等奖10个，分别奖励1000元；设二等奖100个，分别奖励100元；设三等奖1000个，分别奖励10元；设四等奖10000个，分别奖励5元；设五等奖55000个，分别奖励2元；综合中奖面为6.61%。
　　第八条消费者取得即开即兑发票后，刮开兑奖区，显示有中奖金额且金额在100元（含）以下的，可凭中奖发票向开具发票的经营者直接兑奖，经营者核对无误后，应当立即兑奖，并将发票兑奖凭证留存；显示1000元（含）以上中奖金额的，须到开具发票经营者的主管国税分局兑奖；消费者未能当场兑奖的，应于发票开具之日起20日内持发票原件到开具发票的经营者或其主管国税分局处兑奖；到国税机关兑奖的，消费者须出示中奖发票以及居民身份证或护照等其他有效身份证明。
　　第九条使用即开即兑奖励发票的经营者不得无故拒绝给持符合直接兑奖条件发票的消费者兑奖，不得拒绝开具正式发票或以其他非正式单据代替，不得自行刮开兑奖区，消费者有权拒绝收取已经刮开兑奖区的发票。
　　第十条经营者在开具发票前刮开或将作废发票刮开兑奖区的，国税机关以未按规定开具发票处理。
　　第十一条经营者和消费者不得进行恶意发票刮奖行为。
　　第十二条经营者兑付奖金后，一个月内凭有奖发票兑奖凭证和存根联到所属国税分局办理结算手续，并按兑付奖金额5%领取手续费。逾期不再兑付兑奖资金。
　　第十三条基层国税分局每月10日前将上月兑付的奖项汇总统计，并将兑奖联一并报送到所属区县国税局发票管理部门，以此办理奖金结算。各区县国税局发票管理部门应于每月20日前，对上月兑付奖金进行汇总统计，填表并向区县财政局办理结算手续，同时将兑奖情况报市国税局。
　　第十四条中奖发票有下列情况之一的，不得兑奖：
　　1. 假发票；
　　2. 发票项目填写不全或章戳不齐的；
　　3. 发票填写购买物品不具体的，填写内容有涂改或模糊不清、无法辨认的；
　　4. 发票联已注明作废的；
　　5. 破损不全的发票；
　　6. 虚开的发票；
　　7. 超过兑奖时间未兑奖的；
　　8. 自行撕下兑奖凭证的；
　　9. 其他不符合发票管理规定的发票。
　　第十五条发票即开即兑奖励所需经费，按照属地管理原则，由所在区县财政部门负责拨付。
　　第十六条本办法由淄博市国家税务局负责解释。
　　第十七条本办法自2011年7月1日起施行。2006年8月25日淄博市人民政府办公厅以淄政办发〔2006〕58号文件印发的《淄博市国税普通发票即开即兑奖励、发票摇奖、发票违章行为举报奖励管理办法》同时废止。