财政部 民政部


关于印发《社会福利基金使用管理暂行办法》的通知
1998年10月5日，财政部 民政部


各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅（局）、民政厅（局）：
根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》（国发〔1996〕29号）的规定，社会福利基金属于预算外资金，要纳入财政专户管理，实行收支两条线。据此，财政部、民政部共同研究制定了《社会福利基金使用管理暂行办法》，现印发给你们，请遵照执行。执行中有什么问题，请及时反馈给我们。关于中国福利彩票发行机构管理费用的使用办法，将另行制定。
附件：《社会福利基金使用管理暂行办法》


第一章 总 则
第一条 为加强社会福利基金的管理，提高社会福利基金的社会效益和经济效益，根据国家有关规定制定本办法。
第二条 本办法所称社会福利基金，是指根据国家有关规定发行中国福利彩票筹集的专项用于发展社会福利事业的预算外资金。
第三条 各级民政部门按规定管理和支配的社会福利基金，适用本办法。

第二章 基金管理
第四条 社会福利基金收入包括：
（一）销售中国福利彩票（以下简称“彩票”）总额扣除兑奖和管理费用后的净收入；
（二）彩票销售中不设奖池的弃奖收入；
（三）社会福利基金的银行存款利息。
第五条 社会福利基金实行按比例分级留成使用的原则。中央级留成比例为彩票销售总额的5％；省、地两级的留成比例不得超过彩票销售总额的5％；县级留成比例不得低于彩票销售总额的20％。
第六条 社会福利基金必须全额纳入预算外资金财政专户管理，实行收支两条线。各级民政部门经同级财政部门批准，可在指定银行开设预算外资金收入过渡帐户和支出帐户。本着社会福利基金筹集与管理分开的原则，收入过渡帐户和支出帐户应归口民政财务部门管理。
第七条 各级彩票发行机构在彩票销售结算时，应按规定的留成比例计提社会福利基金，并在一个月内从结算帐户转入本级预算外资金收入过渡帐户。民政部门应按财政部门规定，及时将收入过渡户中的社会福利基金缴入同级财政专户，不得截留、挪用。
第八条 存款利息、弃奖收入直接转入本级预算外资金收入过渡帐户，不参与分成和上交。
第九条 彩票代销单位必须将售票收入中计提的社会福利基金全额上交当地彩票发行机构，不得坐支、截留。
第十条 民政部门年初要按规定编制社会福利基金收支计划，报送同级财政部门。年终要编制社会福利基金收支决算，报同级财政部门审批。
第十一条 民政部门要按照财政部门规定的时间，将社会福利基金收入全额缴入同级财政部门在银行开设的预算外资金专户。支出时，由同级财政部门根据年度收支计划和民政部门的用款要求，及时办理社会福利基金的拨付。
第十二条 社会福利基金的收取须使用省级以上财政部门统一印制或监制的收费、基金票据。

第三章 基金使用
第十三条 社会福利基金的使用必须严格执行国家有关法律、法规和财务规章制度，坚持勤俭节约和量入为出的原则。
第十四条 各级民政部门必须按照社会福利基金收支计划安排使用社会福利基金，不得超计划使用。社会福利基金当年投放率一般不低于70％，结余部分结转财政专户下年专项使用。
第十五条 社会福利基金的使用范围：
（一）用于资助为老年人、残疾人、孤儿、革命伤残军人等特殊群体服务的社会福利事业，帮助有特殊困难的人，支持社区服务、社会福利企业和其他社会公益、慈善事业的发展；
（二）对老化、陈旧社会福利设施和社会福利事业单位的维修和更新改造予以适当资助；
（三）对公众关注、有利于弘扬社会主义精神文明、能体现扶弱济困宗旨的其他社会公益事业给予适当资助，但全年资助总量应控制在本级留成社会福利基金的10％之内；
（四）同等条件下，社会福利基金要优先资助老、少、边、穷和灾区的社会福利事业。
第十六条 社会福利基金对社区服务项目的资助，要严格按照民政部、财政部的有关规定进行审查，达不到要求的不予资助。
第十七条 上级民政部门留用的社会福利基金对下级民政部门提供资助时，应适当与下级的彩票销售以及当地政府的投入相挂钩。
第十八条 按规定投放的社会福利基金，必须专款专用，任何单位和个人不得以任何形式挤占和挪用。资助数额较大的项目，应按项目的工程进度分期拨款。
第十九条 社会福利基金不得用于投资办企业（社会福利企业除外），不得拆借和委托放贷，不得参与股票和期货交易，也不得为任何单位的任何经济合同提供担保。
第二十条 社会福利基金资助建设的社会福利设施，必须建立永久性标志，标明资助单位、资助金额、竣工时间等内容；社会福利基金资助购买的设备、器材也应标明捐赠字样。
第二十一条 社会福利基金资助建设的社会福利设施因故变卖转让，并因此改变服务性质的，其变价收入中与原社会福利基金资助数额相等的部分应归还社会福利基金。

第四章 审批程序
第二十二条 社会福利基金的分配与投放，由各级社会福利基金项目评审委员会（以下简称评委会）集体研究、民主决策、审查批准。
第二十三条 申请社会福利基金资助的项目必须向评委会提供可行性研究报告、资金来源及落实情况、政府有关部门批件。其中属基本建设类的项目，必须具备完整的基建审批手续，列入当地基建计划，工程竣工后要向提供资助的工作机构报送竣工验收报告，并附有关资料。各级民政部门应将上述资料长期妥善保管。
第二十四条 向上一级民政部门申请资助的项目，须先由本级评委会审议通过，并提交本级评委会的评审意见及申请报告。上级民政部门接到申请后，应进行考察初审、形成建议，再由评委会进行审议。对决定资助的项目，要下达批复通知并安排拨款。

第五章 监督检查
第二十五条 民政部门要定期向同级财政部门报送社会福利基金的收支、管理情况，接受财政、计划（物价）、金融、审计、监察等部门的监督检查。
第二十六条 社会福利基金的管理、使用情况，要定期向社会公布，接受社会各界的监督。
第二十七条 上级评委会对下级评委会要定期进行业务指导和监督检查。
第二十八条 各级民政部门对受资助项目的社会福利基金使用情况，要定期进行监督检查，对违反使用规定的，可缓拨、停拨社会福利基金，直至收回已拨资金；对建成后改变基本功能转作非社会福利用途的，要责成有关部门严肃查处和纠正。

第六章 附 则
第二十九条 各地财政、民政部门可依据本办法，结合当地情况制定实施细则。
第三十条 本办法由财政部会同民政部负责解释。
第三十一条 本办法自发布之日起执行，民政部《关于印发〈有奖募捐社会福利资金管理使用办法〉的通知》（民办发〔1994〕35号）同时废止。


公民应有的法律警惕：签字宜谨慎 画押须小心
——对一宗船舶抵押借款合同案的评析

倪学伟

[案情]
原告（被上诉人）：中国农业银行北海市分行城郊支行。
被告（上诉人）：苏文远，男，44岁，渔民。
被告（上诉人）：曾允兴，男，52岁，渔民。
被告：北海市海城区新城渔业管理委员会（下称渔管会）。
被告苏文远、曾允兴因承包被告渔管会所属“北海1927”、“北海1928”号渔船,应允由渔管会出面以苏、曾二人名义向原告下属营业所申请贷款，为此，渔管会于1993年12月18日向营业所提出借款申请，并在借款申请书中签署同意担保和加盖渔管会印章。该申请经原告审批。20日，营业所与苏、曾签订抵押担保借款合同，约定：自1993年12月20日起营业所向苏、曾提供流动资金22.5万元，用于渔船维修，还款期限至1994年7月15日,利率按月10.98‰计；渔管会以所属“北海1927”、“北海1928”号渔船作价80万元为该贷款抵押担保。苏、曾在合同上签名盖章，营业所则在合同中加盖公章和经办人私章。北海市当时未设立船舶抵押登记机构，双方未办理船舶抵押登记。合同签订后，营业所于同日即向苏、曾发放了贷款22.5万元，并划入该营业所内苏、曾帐户。嗣后，苏、曾向渔管会交承包款24495.84元，渔管会将其与前款共249495.84元一并转帐偿还其所欠北海市地角农村信用社的贷款本息。之后，渔管会以苏、曾名义向营业所分别于1994年6月20日至1996年5月10日分13次归还贷款本金共计3.9万元及利息49851.79元。
被告到期未还清贷款，营业所分别于1994年12月20日、1995年8月25日和1996年3月15日向三被告发出催收逾期贷款通知，苏、曾分别在该通知书回执上签收，渔管会也在回执保证人栏目中签收。1997年3月10日，营业所再次发出催收逾期贷款通知，要求被告于1997年4月1日前归还所欠本息；7月20日，渔管会负责人何能芬代苏、曾签收了催款单。此前，渔管会于7月14日将“北海1927”、“北海1928”号渔船以26万元变卖，扣除各项费用18544.25元后，于当月24日将剩余的24.15万元按比例归还各金融机构的贷款本息，其中，归还营业所5.79万元（本金13845元，利息44055元），原告职员赵伟在渔管会的还款协议书上作为见证人签名。计至1997年7月24日，苏、曾尚欠营业所本金172155元及其后的利息。对此，原告于1999年7月20日起诉，要求三被告偿还借款本息。
渔管会为街道办事处下属未经工商登记的特殊经济组织，具有独立财产，实行独立核算，并兼有所辖区域渔业管理的职能，是北海市渔业管理的特有组织。

[审判]
北海海事法院经审理认为：原告与被告苏文远、曾允兴签订的贷款合同，系双方平等自愿基础上的真实意思表示，其内容不违反法律规定，因而合法有效，对双方具有拘束力。作为金融机构之支行，原告具有民事权利能力和民事行为能力，为独立的民事诉讼主体，其营业所虽不具独立主体资格，但具有相对独立办理金融业务的行为能力，且借款合同业经原告审批同意，因而其贷款行为合法有效。依据合同，原告将其贷款划入被告苏、曾二人在营业所的帐户，表明苏、曾确实收到了该笔贷款。二被告将其贷款及承包款交由被告渔管会向案外人还贷，只表明二被告未按合同约定使用贷款。故对原告还本付息的诉求，法院予以支持。
作为具有独立财产、实行独立核算、能独立承担民事责任之渔业管理组织——渔管会，承诺以其所属“北海1927”、“北海1928”号渔船为该贷款提供抵押担保，此乃真实意思表示，其担保行为合法有效。虽该担保因当地未成立船舶登记机构而未经登记，但不影响其抵押担保的效力。作为担保人，在苏、曾二被告未能到期还本付息时，渔管会则依约负有连带清偿之责；其未经原告允准，擅自变卖抵押渔船，实属严重违约，该行为不能免除其应负的责任。
对于本案诉讼时效，依照最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第173条第2款 “权利人向债务保证人、债务人的代理人或者财产代管人主张权利的，可以认定诉讼时效中断”的规定，原告于1997年3月10日向被告苏、曾发出催收贷款通知，渔管会于7月20日以苏、曾名义签收该通知的行为应认定时效中断。渔管会于7月24日将部分卖船款偿还本案借款的行为，再次引起该时效中断。原告于1999年7月20日向法院起诉，未超过2年期限，故被告关于诉讼超过时效期限的辩解不成立。
北海海事法院根据《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第一款、第一百零八条和第一百三十五条之规定，作出如下判决：
1、被告苏文远、曾允兴偿还原告中国农业银行北海市分行城郊支行贷款本金172155元及其利息（自1997年7月25日至2000年4月25日，利率按央行同期贷款利率计算），于判决生效之日起10日内清偿；
2、被告渔管会对上述款项承担连带清偿责任。
被告苏文远、曾允兴不服一审判决，上诉称，其二人与渔管会是承包渔船经营关系，渔管会告知所承包的两艘渔船是向信用社贷款建造的，要用渔船抵押贷款归还欠款，要我俩在抵押借款合同上签字，我俩因不懂法而签了字，但未实际使用借款，且以后偿还借款也非我俩所为，故该合同以合法形式掩盖非法目的，是无效合同，请求二审法院撤销一审判决，判我俩不承担民事责任。
广西区高级法院二审认为，上诉人苏文远、曾允兴与营业所签订的借款合同合法有效，一审被告渔管会在借款申请书上签署意见，同意用两艘渔船作抵押，其担保的意思表示明确、具体，且未违反法律规定，抵押关系成立、有效。营业所依约将22.5万元转入上诉人在营业所的帐户，而上诉人仅归还52845元本息，是为违约，应承担相应民事责任。一审被告渔管会擅自处分已抵押的两艘渔船，构成违约，并造成被上诉人无法行使对抵押物的优先受偿权，故其应对本案债务承担连带清偿责任。
上诉人尽管未实际使用借款，但其对借款的真实目的及用途是明知的，未受到渔管会的欺骗。上诉人愿意用借款偿还渔管会拖欠的银行贷款，是其对借款行使处分权，未按约定用途使用借款并不影响合同效力。上诉人与渔管会的承包关系与本案无涉，应另案处理。故上诉人主张借款人应为渔管会，其属违心签订合同，且未实际使用借款，不应承担民事责任的上诉理由，缺乏事实和法律依据。二审判决：驳回上诉，维持原判。

[评析]
1、在本案中谁应承担第一责任？抵押借款合同本身并不复杂，但本案的特殊情况是：被告苏文远、曾允兴作为借款人，并没有实际使用所借款项，也未曾履行过付还本息之义务；渔管会作为抵押担保人，不仅将其所属的船舶进行抵押担保，而且实际使用了所借款项，并履行过还本付息的义务。鉴此，本案中谁该负第一责任就很值得思考和斟酌。苏、曾二被告似乎只是名义上的而非实际上的借款人，甚至于可以说其二人也是诉讼行为的“无辜”受害者，而渔管会是造成本案纠纷的始作俑者，并且是有关违约行为的实际受益人。那么，是否该由渔管会承担第一责任呢？一、二审法院都判定由苏、曾二人而非由渔管会承担第一责任，这一判定无疑是正确的，理由是：首先，苏、曾二人是完全民事行为能力人，对其在借款合同上以借款人身份签字的后果是知道或应该知道的，其以“不懂法而签了字”来试图推卸责任的辩解没有法律根据，故在借款合同上的签字即是认定二人为借款人的初步证据或表面证据；其次，渔管会已告知苏、曾二人将借款用于归还渔管会欠信用社的贷款，事实上所借款项也的确用于“以贷还贷”，其间不存在欺诈或瞒骗，苏、曾在明知借款目的和用途后仍然在借款合同上签字，可见该二人已同意并实际行使了对借款的处分权，这是为法律所认可的一种用款方式，亦是认定苏、曾二人为借款人的最终证据或实质证据；最后，渔管会的抵押担保行为只是对主合同——借款合同的担保，抵押担保合同是从合同，渔管会是基于从合同而承担责任，故其不能成为第一责任人。
2、关于抵押船舶未经登记的效力问题。本案中用于抵押的渔船为20总吨以下的小型船舶，不适用《海商法》的规定，而《担保法》当时尚未出台，故其抵押法律关系自应适用《民法通则》、最高法院司法解释及相关的法规。船舶是动产，按照传统民法理论，在动产上设定担保物权时只能设定质权，将质物交给质权人占有；而船舶又不是普通的动产，它是运输工具，只有将其用于运输活动而不是交与债权人保管或占有，才能有所收益，故不宜对船舶这一特殊的动产设定质权。适当的办法是将船舶视为不动产而设定抵押权，由债务人继续占有和使用被抵押的船舶，以便创收偿债。船舶一般价值巨大，即使是普通渔船也值十余万元或数十万元，因而设定船舶抵押权时应以适当的方式向市民社会的人们公示，以取得抵押的公信力，并以此保证与该船舶有关的交易的安全，未进行这种公示的抵押无效或对善意第三人无效。船舶抵押公示的通常方法是向法定机关，即船舶登记机关进行船舶抵押登记。但因案发当时，案发地北海尚无相应机关办理船舶抵押登记，故抵押双方不可能进行登记。一、二审法院不囿于有关理论，而是充分考虑到这一实际情况，不机械地适用法律，断然判定这起未经登记的船舶抵押行为有效，这种在司法过程中对广义上的法律漏洞进行修补的做法，是实事求是并合乎于法理的，因而这一判决应该说是正确的。



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