对“杜宝良事件”的法律评析

陈 光

(中国政法大学 民商经济法学院 ,北京 102249)

308天，105次交通违章，被罚款10500元。杜宝良,一位外地来京以卖菜为生的小贩因此在北京成了"名人”。他的事情不仅被报纸整版地报道,还被社会各界冠以“杜宝良事件”从各种角度进行讨论。“杜宝良事件”作为一个在北京具有普遍性的社会现象，其中折射出来的社会问题是很丰富的，但其归根到底就是一个行政处罚的问题。笔者拟从行政法学的角度对“杜宝良事件”作一些有益的探讨。
交通管理部门进行交通执法，并对道路交通违法行为进行处罚，属于行政处罚的范畴。其执法目的和处罚程序不仅要遵守道路交通法律法规的相关规定，还必须符合《行政处罚法》的原则要求，保证执法目的和处罚程序均具有正当性。
笔者以为，北京公安机关交通管理部门在对杜宝良实施行政处罚的执法过程中，的确存在着许多瑕疵。杜宝良105次违法均属同一违法情节、发生在同一地点且持续时间较长，而交警部门利用“电子眼”对违法行为拍摄后就自动生成了处罚结果，却没有及时提醒或警告违法司机，使同一违法行为长期、持续且反复发生。虽然违法者最终受到严厉处罚，却严重违背了行政处罚的目的和行政处罚的诸多原则。
行政处罚的目的是为了有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，同时也是为了对违法者予以惩戒和教育，使其以后不再犯。违法100多次却没有得到纠正，根本谈不上有效实施行政管理，维护交通秩序；违法者违法100多次却不知执法机关已经对自己做出的行政处罚决定，很难说能对违法者起到惩戒、教育作用。所以，105次的行政处罚，很难说其体现了行政处罚的目的。
我国的《行政处罚法》规定我国的行政处罚原则包括处罚法定的原则。处罚法定原则的内容包括被处罚行为的法定性。其含义是，行政处罚的实施必须有法律、法规或者规章为依据。法无明文规定不处罚。凡法律、法规或者规章未规定予以行政处罚的行为，均不受行政处罚。《中华人民共和国道路交通安全法》第25条明确规定：“全国实行统一的道路交通信号。交通信号、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、明确、完好。增设、调换、更新限制性的交通信号，应当提前向社会公告、广泛进行宣传。”西单交通队对杜宝良实施行政处罚所依据的交通标志并不是国家标准规定的禁行标志，因此该标志属无效标志；依据这一标志而作出的行政处罚也应是错误的。
处罚法定的原则还包括处罚的程序法定。其内容包括，实施行政处罚，不仅要求实体合法，而且还必须程序合法。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。我国的行政处罚决定程序包括简易程序和一般程序。适用简易程序必须符合一定的条件：违法事实确凿；有法定依据；较小数额的罚款（对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款）或警告。可见“杜宝良案”应适用一般程序。在一般程序中，行政机关在决定实施行政处罚需要向当事人说明理由并告知权利、听取当事人陈述和申辩、送达行政处罚决定书。《行政处罚法》第31条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。在作出行政处罚决定之前，未依法告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第107条第二款也规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的，应当书面告知机动车所有人或者驾驶人，机动车所有人或者驾驶人应当按照告知的时间、地点接受处理。”308天，105次违章，违章者却毫不知情，这本身就是交管部门在行政处罚中没有执行法定程序的体现。西单交通队对杜宝良的105次处罚中有81次处罚没有出具书面处罚决定，同样没有履行法定“书面告知”义务，违反法定程序。 《行政处罚法》第40条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。在“杜宝良事件”中，交管部门105次处罚中没有一次将行政处罚决定书送达当事人，这是对行政处罚法定程序的明显违反。
《行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。处罚公正的原则，亦称“合理处罚”的原则。此原则与国外的比例原则类似，其内容包括：行政执法的目标应当是符合法律规定的目的，动机是良好的，不是为增加交警部门的收入而罚款，而是为了维护好交通管理秩序而罚款。这是目的上的考虑。第二，这种手段必须是必要的，有些手段可能无助于达到目标，那也不行。第三，在你的手段和目标之间，手段是相称的，不能“用高射炮打蚊子”，不能“用牛刀来杀鸡”。只要能达到法律意图，那就尽可能采取对当事人比较有利的方式来处理。只要能维护交通秩序，就不必要采取高额的罚款。 105次违法处罚明显缺乏执法人性化，违反了行政处罚的公正原则。105次违法，105次处罚，不合理。 比例原则是来自国外的一个原则，现在在中国已经普遍被接受了。大体来说，比例原则分这样几条要求，
　　《行政处罚法》第5条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。教育必须以处罚为后盾，教育也不能代替处罚。为了达到制止并预防违法的目的，对受处罚的违法行为，应在给予处罚时给予帮助教育，二者不可偏废。105次的行政处罚有悖于《行政处罚法》所规定的教育与处罚相结合的原则。司机违法时，执法部门在处罚的同时还应该对司机进行教育，加强司机的守法观念。作为执法部门，司机违法数十次时，完全有必要对其进行批评教育。所以说，杜宝良违法105次，而且被处罚105次，这明显违背处罚与教育相结合的原则。很明显这对于违法者来说只有“处罚”而没有“教育”，有为执法而执法、为罚款而执法的嫌疑。
《行政处罚法》不仅在总则中确立了保障相对人权利的原则，而且有关行政处罚的设定、实施及其程序的规定，无一不体现着这一指导思想。保障相对人权利的原则实质上是由保障相对人陈述权、申辩权的原则和无救济便无处罚的原则构成的。相对人对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。交管部门在行政处罚的程序中对“告知义务”的违反，直接影响相对人陈述权、申辩权的行使，相对人的权利难以得到保障。
有人认为在“杜宝良事件”中交管机关在行政处罚中违反了一事不再罚的原则。笔者认为这种观点有失偏颇。一事不再罚原则的内容包括，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚（《行政处罚法》第46条）。杜宝良的违章行为并不是同一行为，而是同一类行为，是同一个违法的主体，同样的违法的情形，触犯同样的法律规则。



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国务院批准、国家档案局发布


全国档案馆设置原则和布局方案
1992年1月27日，国务院批准、国家档案局发布

档案馆是国家集中管理档案的文化事业机构，是提供利用档案资料，为社会各方面服务的中心。
新中国成立后，党和政府十分重视档案馆事业的建设。1956年国务院发布的《关于加强国家档案工作的决定》，就明确要求国家档案局根据国家集中统一与分级负责管理档案的原则，对全国档案馆建设进行全面规划。同年，国务院转发的《国家档案局关于目前档案工作情况和今后工作安排的报告》曾提出了全国档案馆建设的初步方案。经过30多年的努力，我国档案馆事业迅速建设发展起来。但是，自党的十一届三中全会以来，随着我国改革开放总方针的实施与社会主义现代化建设的蓬勃发展，社会各方面对档案资源的需求日益增长，原已建立的我国单一的国家档案馆结构，已不能完全适应国家对各类档案的安安保管以及开发利用的需要和档案馆事业的发展需要。
为了进一步完善全国档案馆网的结构，使一切具有研究价值和查考价值的重要档案，得到妥善的保管和有效的利用，根据《中华人民共和国档案法》和《中华人民共和国档案法实施办法》的有关规定，在坚持统一领导、分级管理，重点发展原有各级国家综合档案馆的原则下，根据需要适当建立某些部门档案馆和企业事业档案馆，把国家档案馆网建设成为结构合理、分工明确、关系协调、管理科学、具有安全保管与充分开发档案信息能力、为社会各方面提供优质服务的有机整体。
根据上述原则，全国各级各类档案馆的具体设置与布局方案如下：
一、各级国家档案馆
各级国家档案馆，是归口中央或地方各级档案行政管理部门（或与有关部门）直接管理的文化事业或科学技术事业机构。包括综合档案馆和专门档案馆。
1．综合档案馆
综合档案馆是按行政区划或历史时期设置的，收集和管理所辖范围内多种门类档案的档案馆。
（1）在中央设置3个综合性档案馆。
中央档案馆 收集管理中华人民共和国成立前中国共产党中央机关、群众团体中央机构、派出机构及边区政府形成的档案，中华人民共和国成立后中国共产党中央机关及其所属机构、全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及其各部委（包括具有行政职能的公司）和各直属机构、最高人民法院、最高人民检察院、政协全国委员会、全国总工会、全国妇联、共青团中央等全国性人民团体及其所属机构形成的档案和民主党派中央机构移交的档案。
中国第一历史档案馆 收集管理明、清两朝及以前各朝代中央机构形成的档案。
中国第二历史档案馆 收集管理民国时期（辛亥革命成立的中华民国临时政府、北洋政府、国民党及其政府、汪伪政权）中央机构形成的档案。
（2）在地方按行政区划分级设立综合档案馆。
省（自治区、直辖市）、计划单列市、市（地、州、盟）、县（旗、市、区）档案馆，收集管理本级中国共产党的机关及其所属机构、人民代表大会及其常设机构、人民政府、人民法院、人民检察院、政协、工会、共青团、妇联等及其所属机构形成的档案和本级分管范围内各历史时期的有关档案。
省辖市的市属区是否设置永久性档案馆由地方档案行政管理部门统筹规划，报同级人民政府批准。
2．专门档案馆
专门档案馆指收集和管理某一专门领域或某种特殊载体形态档案的档案馆。
（1）在中央设置4个专门档案馆。
中国照片档案馆（已建立），收集管理全国范围内具有重要历史价值和艺术价值的照片档案原件或复制件。
中国科学技术档案馆（待建立）。收集管理国家级科学技术成果、全国重点工程项目、重点引进项目的档案或档案复制件。
中国文学艺术档案馆（待建立）。收集管理中央直属艺术团体、全国著名文学家、艺术家及中央各部门所属出版单位形成的有关文学艺术档案或档案复制件。
中国声像档案馆（待建立），收集管理中央、国家机关所属音、像出版，影视制作单位形成的音像档案及各电影制片厂汇交的影片、录音、录像档案或档案复制件。
（2）省（自治区、直辖市）以及计划单列市、特大城市设置哪些专门档案馆，按照重点加强各级国家综合档案馆的原则，由同级档案行政管理部门负责统筹规划，报同级人民政府批准，并报国家档案局备案。
（3）大、中城市设置城市建设档案馆，收集管理有关城市规划、建设的档案及城市建设管理方面的具有永久保存价值的档案或档案复制件及有关资料。
二、部门档案馆
部门档案馆是中央和地方某些专业主管部门所属的，收集管理本部门档案的事业机构。
1．根据国家外交、安全工作的特殊需要，分别设置外交部档案馆、安全部档案馆，收集并永久管理本部门及其直属单位形成的档案。
2．最高人民法院、最高人民检察院、公安部可设置本部门档案馆。收集管理本部门及其直属单位形成的档案。其中具有永久保存价值的档案，在本部门档案馆保存50年后向中央档案馆移交。
3．某些形成专门业务和科学技术档案数量大的中央专业主管部门，经部门领导批准，国家档案局同意，可成立本部门档案馆，收集管理本部门及其直属单位形成的有关档案和资料，但其在先例国家行政管理职能活动中形成的党政领导和行政管理等具有永久保存价值的档案，要按规定
向中央档案馆移交。
4．省（自治区、直辖市）以及计划单列市、特大城市的有关专业主管部门，根据实际情况确需设馆的，由同级档案行政管理部门按照重点加强各级国家综合档案馆的原则，统筹规划并报同级人民政府批准。
三、企业、事业单位档案馆
按国家统一标准确定的大型企业和部分建立时间长的中型企业，根据实际工作需要经企业领导批准，向同级档案行政管理部门备案，可成立企业档案馆，收集管理本企业及其所属单位形成的档案；
中国科学院、中国社会科学院、国家教委直属的院校，经主管部门批准，向同级档案行政管理部门备案，可成立档案馆，收集管理本单位及其所属机构形成的档案。
四、中国人民解放军系统设置哪些档案馆，可根据实际需要由军委主管部门自行确定。
五、本“方案”自发布之日实施。
以前制定的文件，如与本“方案”有抵触的以本“方案”为准。
六、本“方案”的解释权归国家档案局。