民事诉讼法断想
——兼谈民事检察制度
秦旭东
在初识民事诉讼法的基础上 ,加以之前对民法和刑事诉讼法的学习,略略谈一下自己的一些不成体的理解和感想,是为断想。兼谈民事检察制度,则是有感于千百年来中国民权未彰,公权强霸,至今权利难制权力,权力之间缺乏制衡,而人们怀着深厚的“监督”情结,在民事检察制度上,高法和高检还为此论战不休。
民事,我的简单理解就是民间之事,涉及平等主体间的法律关系,而不牵扯公共政治。自罗马法始把法律分为公法和私法,民法作为私法,以私法自治为要旨,人们得以享有广泛的自主权利,可以为自己的幸福而追求、奋斗。耶林号召人们“为权利而斗争”,主要就是指这个权利。刘凯湘老师在讲授民法时特别强调民法的这一精神品格在中国现代化过程中的特殊意义。虽然私权至上原则在西方已经有所缓和,但在一片专制主义幽灵不散的土地上,权利仍然有待张扬而非限制。
诉讼,这两个字给我的第一影响就是一架天平——而非剑或者盾牌——的形象。诉讼的本质特征在于:有平等对抗的双方当事人,有独立、中立的第三方作为裁判,裁判在听取双方的辩解的基础上作出裁决。诉讼作为一种社会争端的最后解决手段,作为正义的最后一道防线,固然是因为有国家强制力为后盾,但一个很重要的原因是诉讼具有一种天然的内在属性,即公正。按照私法自治的原则,私法主体之间的利益追求和调整原则上应由相关当事人自行解决。民事纠纷是平等主体间的有关财产和人身关系的纠纷,国家对其不宜直接干预,因此,法律赋予人们以诉权和自由处分权。民事诉讼法只有充分保障人们的诉权和自由处分权,才能体现以权利为本位的宗旨。在这个意义上说,可能当事人主义的、对抗式的诉讼才算得上真正的诉讼。陈瑞华老师说过,在某种意义上讲,诉权才是最重要的人权。在发生纠纷的时候,在权利受到侵犯的时候,获得一个hearing(听审)的机会,获得一个公平裁判的机会,可能比其它救济更重要。虽然这是从刑事诉讼上讲的,但是在民事诉讼中,公权力严守中立,维护公平,保障当事人的自由处分权,维持他们之间的平等对抗,就更显得必要了。
我在前文中一直用“裁判”这个词,而不是“审判”。这两个词的差异背后实际上含义深远。裁判一词表明了一种超脱的态度,而审判则蕴含着职权主义的冲动。权力天性有一种扩张的欲望,却不说刑事诉讼中法官、检察官以“打击犯罪、为民除害”为己任,按耐不住超职权的冲动,视嫌疑人、被告人为“万恶的罪人”,不除之不快,即便是在民事诉讼中,面对平等主体之间的“私事”,法官们总是主动出击,他们调查取证,控制和主宰法庭调查和辩论,当事人的自由处分权往往被漠视。当然,这几年随着审判方式改革的风起云涌,各种改革模式不断花样翻新,试图开创一个“走向权利的时代”。然而进步相对于现状仍嫌不足,一些根本性的问题没有被触动,如司法权的地方化、行政化、官僚化,法院不独立,党委、政府等权势机构可以随便插手,施予影响等。而在审判监督上,监督主体众多、多管齐下的机制似乎并没有发挥很好的作用,反而问题多多。人大的个案监督,媒体的过度参与影响了审判独立;再审的启动途径过多且次数不受限制,造成终审不终;强调以事实为根据,苛求法律事实与客观事实的一致,强调有错必纠,而有错必纠又缺乏客观标准,忽视了裁判的稳定性和终局性;等等。
检察院是我国的法律监督机关,在我们这样一个不重视制衡而强调监督的国家,具有特殊的地位。我国的检察制度既有历史传统的影响,又深受苏联的影响,曾一度规定了极其厉害的一般监督。“苏维埃之眼”在苏联是警察国家最得力的专制工具之一,看过奥维尔的《一九八四》,就会不禁然想起那张恐怖的大幕。我国古代的监察制度的眼光虽然主要集中在官员身上,但却只是为了君主的专制统治服务。因此我们不得不对我国现在的检察制度进行一些反思,使之符合现代国家的要求。
关于民事检察制度,民事诉讼法只是原则性的规定检察院有权对民事审判活动进行监督,对监督的范围、方式,各方面有不同的理解。检察院一方认为他们不但可以对法官的违法违纪和其他不正当行为进行监督,对合乎民诉法第185条规定的情况提起民事抗诉,还应当有权提起或参与民事诉讼,并引用国外的“民事检察制度”来进行论证。而法院一方认为检察院的抗诉必然引起再审,可能影响其独立审判,检察院直接提起或参与民事诉讼更不足取。两院在民事检察制度上常常各执一词,争论不休,尤其是检察院方面为自己尴尬的境地感到委屈甚至愤怒。一方面它是专职的监督机关,另一方面它的被监督者又往往不买他的帐。但我们是否应当尝试着去反思一下是不是它的触角伸得太长了。
有学者提出,审判权的独立行使应排斥外在的监督和干预,监督对象应聚焦于法官的违法违纪和其他不正当行为,对错误裁判的纠正应归于上诉和申请再审等救济程序。法律监督不能涵盖民事诉权,检察机关不是民事主体,不能直接提起或参与诉讼,而法院内部由法院院长或上级法院直接启动再审的做法也不符合民事审判的自身要求。可取的是建立以当事人上诉或申请再审为主、检察机关有限的提起民事抗诉为辅的制度,建立司法惩戒制度,坚持事后监督和依法监督的原则,任何国家机关的监督仅限于法官的“非裁判性渎职行为”,而不得对其合法裁量权范围内的事指手划脚。
法院和检察院的观点难免受自身部门利益的影响,而后者的建议则客观、合理,较为可取。因为我国法院本来就不独立,检察院则更像行政机关而不是司法机关,它握有法律监督权这把尚方宝剑,以强权者的身份提起或参加民事诉讼,不管自己作为诉讼一方还是为某一方“撑腰”,都会令对手战战兢兢,法律的天平就可能失衡,从而背离了平等对抗的精神。现实中有的检察官甚至动用其在刑事诉讼中的权力进行“调查取证”,不得不让人们警觉。国外的检察院直接提起或参加民事诉讼,根本不同于我国。因为他们不是法律监督机关,只是作为国家或公共利益的代表以民事主体的身份进行诉讼活动,只是一方当事人。英美法系国家的检察官甚至在刑事诉讼中也不过是一方当事人,即只是政府的律师,他们没有居高临下进行监督的权力。在我国,对于民事诉讼中涉及重大的国家和公共利益时,可以由相关国家机关以民事主体的身份提起或参加诉讼,至于应当起诉而无人起诉或者当事人不敢起诉的,检察机关不应越俎代庖,而应当立足于社会支持起诉原则。当然,建立和完善司法独立,提高法官素质,健全法院内部制约机制是必要的前提。唯有如此,才能维护公平游戏的规则,才符合民事诉讼法精神的要求。
所谓监督,本身就是一个自上而下不对等的关系,如果没有有效的制约,监督者不一定比被监督者优越。当我们赋予监督者大无边的权力时,谁来监督监督者?这是监督情结永远解不开困惑。既如此,是否应该换一种思维,将重点放在权力制约上呢?
财政部关于建立和完善财政行政复议、行政应诉和行政处罚案件统计报告制度的通知
财政部
财政部关于建立和完善财政行政复议、行政应诉和行政处罚案件统计报告制度的通知
财政部
各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财务局:
为了贯彻实施《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政处罚法》,全面、准确地掌握财政部门行政复议、行政应诉和行政处罚工作情况,研究财政行政复议、行政应诉和行政处罚工作中的问题,完善财政行政复议、行政应诉和行政处罚
案件统计制度,进一步推动财政行政复议、行政应诉和行政处罚工作,我部决定建立和完善财政行政复议、行政应诉和行政处罚案件统计报告制度。现将有关事项通知如下:
一、统计报表分为财政行政复议案件统计报表、财政行政应诉案件统计报表和财政行政处罚案件统计报表,每一年统计一次。
二、县级以上地方各级人民政府财政部门的法制工作机构负责本行政区域的财政行政复议、行政应诉和行政处罚案件的汇总统计和报表填报工作。
县级人民政府财政部门的法制工作机构对本行政区域的财政行政复议、行政应诉和行政处罚案件进行汇总统计,并于翌年1月底以前,将本年度的统计报表报送上一级人民政府财政部门的法制工作机构;设区的市、自治州人民政府财政部门的法制工作机构和行政公署财政部门的法制工
作机构对本行政区域的财政行政复议、行政应诉和行政处罚案件进行汇总统计,并于翌年2月底以前,将本年度的统计报表报送上一级人民政府财政部门的法制工作机构;省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府财政部门的法制工作机构对本行政区域的财政行政复议、行政应诉和行政处
罚案件进行汇总统计,并于翌年3月底以前,将本年度的统计报表报送财政部条法司。
三、省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府财政部门的法制工作机构在报送每年度的财政行政复议、行政应诉和行政处罚案件统计报表的同时,应当一并报送本年度财政行政复议、行政应诉和行政处罚案件的统计分析报告。统计分析报告应当对财政行政复议、行政应诉和行政处罚
案件情况进行分析、研究,总结财政执法工作中的经验及不足,提出财政立法、财政执法中存在的问题及改进意见。
四、财政行政复议、行政应诉和行政处罚案件统计工作是一项经常性、严肃性的工作,具体承担统计任务的法制工作机构应当指定专人负责。负责财政行政复议、行政应诉和行政处罚案件统计工作的人员应当依照有关法律、法规的规定,做好统计工作。
五、各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府财政部门可以结合本地区的实际情况和特点,根据本通知的规定,制定具体执行办法。
六、本通知自发布之日起施行。
附件一:
————年度财政行政复议案件统计报表及说明
————年度财政行政复议案件统计报表
填表单位(盖章):———— 单位: 件
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| | | | | | | |行 政|
| | 受理情况|申请人| 被申请人 | 申请复议事项 | 已审结 | | |
| | | | | | | |赔 偿|
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|总| | | | |法|县|地|省| | | | | | | | | | | | | | |未| |赔|
| | | | | |人|级|∨|级| | | |行| | | | | | | | | | | | |偿|
|件|受|不|其|公|或|政|级|政|其|行|行|政|行| |其|撤|维|撤|变|确|责|其|审|件|金|
| | |予| | |者|府|政|府| |政|政|强|政|不| |回| | | |认|令| | | |额|
|数| |受| | |其|财|府|财| |处|许|制|收|作| |申| | | |违|履| |结| |∧|
| |理|理|他|民|他|政|财|政|他|罚|可|措|费|为|他|请|持|销|更|法|行|他| |数|元|
| | | | | |组|部|政|部| | | |施| | | | | | | | | | | | |∨|
| | | | | |织|门|部|门| | | | | | | | | | | | | | | | | |
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预|税|有|财|会|册|其|
算|收|资|务|计|会| |
类|类|产|类|类|计| |
| |类| | |师|他|
| | | | |类| |
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填表人: 核表人: 电话: 填表日期: 年 月 日
《财政行政复议案件统计报表》说明
一、1栏中的“总件数”,是指本统计年度共收到财政行政复议申请的总数。
二、4栏中的“其他”,是指行政复议机关决定受理行政复议申请之前,申请人撤回行政复议申请的案件;符合行政复议法的规定,但不属于本机关受理,告知申请人向有关行政复议机关提出申请的案件等。
三、6栏中的“法人或者其他组织”,包括公民和法人作为共同申请人的案件。
四、10栏中的“其他”,包括:(1)除7~9栏以外的被申请人;(2)一个行政复议申请涉及两种或者两种以上被申请人的;等等。
五、11栏中的“行政处罚”,是指《中华人民共和国行政复议法》第六条第(一)项的内容。
六、12栏中的“行政许可”,包括:行政审批,颁发许可证、执照以及资质证书、资格证书,核准等。
七、13栏中的“行政强制措施”,包括限制人身自由的强制措施(收容审查、劳动教养、强制遣返、强制戒毒等)和对财产的强制措施(查封、冻结、扣押等)。
八、15栏中的“不作为”,是指《中华人民共和国行政复议法》第六条第(八)、(九)、(十)项规定的行政行为以及其他属于行政复议受案范围的不作为行为。
九、16栏中的“其他”,包括:(1)除11~15以外可以申请行政复议的事项;(2)一个行政复议申请涉及两种或者两种以上事项的;等等。
十、“已审结”一栏,是指受理后在本统计年度内已审理终结的案件。
十一、23栏中的“其他”,包括:(1)部分维持、部分撤销的决定;(2)部分维持、部分变更的决定;(3)部分维持、部分责令履行的决定;(4)部分撤销、部分变更的决定;(5)部分撤销、部分责令履行的决定;(6)部分变更、部分责令履行的决定;(7)行政复议
申请受理后转送的案件等。
十二、24栏中的“未审结”,是指受理后在本统计年度内尚未做出行政复议决定,也未撤回申请或转送结案的案件。
十三、25、26栏中的“行政赔偿”是指申请行政复议时提出的行政赔偿;“件数”是指申请行政复议时提出的行政赔偿案件的件数;“赔偿金额”是指行政机关依法支付的赔偿数额。
十四、27栏中“预算类”,包括预算资金管理、预算外资金管理、政府采购管理等。
十五、32栏中的“注册会计师类”,包括对注册会计师的管理、注册会计师事务所的管理等。
附件二:
————年度财政行政应诉案件统计报表及说明
————年度财政行政应诉案件统计报表
填表单位(盖章):———— 单位: 件
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| | | | | |行 政|
| |原 告| 被告 | 复议后应诉情况 | 未经复议直接应诉情况 | |
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| | | | |市| | | |应 诉| | | | | |
|总| |法|县|∧|省| | | | 审理与判决 | | 审理与判决 | | |
| | |人|级|地|级| | |机 关| | | | | |
|件|公|或|政|∨|政|其|应|---|-------------| |-------------| | |
| | |者|府|级|府| |诉|原| | | | | | | | | | | | | | | | | |赔|
|数| |其|财|政|财| |件|具| | | | | |限| | |应| | | | |限| | |件|偿|
| |民|他|政|府|政|他|数|体|复|撤|维|撤|变|期|其|未|诉|撤|维|撤|变|期|其|未| |金|
| | |组|部|财|部| | |行|议| | | | |履| |审|件| | | | |履| |审| |额|
| | |织|门|政|门| | |政|机| | | | |行| |结|数| | | | |行| |结|数|∧|
| | | | |部| | | |行|关|诉|持|销|更|职|他| | |诉|持|销|更|职|他| | |元|
| | | | |门| | | |为| | | | | |责| | | | | | | |责| | | |∨|
| | | | | | | | |机| | | | | | | | | | | | | | | | | | |
| | | | | | | | |关| | | | | | | | | | | | | | | | | | |
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按财政业务范围划分 |
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| | | | |注| |
| |国| | |册| |
预|税|有|财|会|会|其|
算|收|资|务|计|计| |
类|类|产|类|类|师| |
| |类| | |类|他|
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填表人: 核表人: 电话: 填表日期: 年 月 日
《财政行政应诉案件统计报表》说明
一、1栏中的“总件数”,是指本统计年度共收到财政行政应诉通知的总数。
二、7栏中的“其他”,包括:(1)除4~6栏所列种类以外的被告,如依法设立的派出机构等;(2)一个诉讼请求涉及两种或者两种以上被告的。
三、报表中的“应诉件数”,是指人民法院已决定受理并通知行政机关应诉的行政诉讼案件数。
四、报表中的“审理与判决”,是指已发生法律效力的判决、裁定;经二审的,只填写二审结果。
五、16、24栏中的“其他”,包括驳回起诉、终结等情形。
六、报表中的“未审结”,是指在本统计年度内人民法院尚未做出判决、裁定的案件。
七、28栏中“预算类”,包括预算资金管理、预算外资金管理、政府采购管理等。
八、33栏中的“注册会计师类”,包括对注册会计师的管理、注册会计师事务所的管理等。
附件三:
————年度财政行政处罚案件统计报表及说明
————年度财政行政处罚案件统计报表
填表单位(盖章):———— 单位: 件
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| |当事人| 实施机关 | | | 按财政业务范围划分 |
| |---|-------|当|当|-------------|
| | | | | | | |事|事| | | | | | | |
| | | | |市| | |人|人| | | | | | | |
| | |法|县|∧|省| |申|提| | | | | | | |
| | |人|级|地|级| |请|起| | | | | |注| |
|总|公|或|政|∨|政|其|行|行|预|税|国|财|会|册|其|
| | |者|府|级|府| |政|政|算|收|有|务|计|会| |
|件| |其|财|政|财| |复|诉|类|类|资|类|类|计| |
| |民|他|政|府|政|他|议|讼| | |产| | |师|他|
|数| |组|部|财|部| |件|件| | |类| | |类| |
| | |织|门|政|门| |数|数| | | | | | | |
| | | | |部| | | | | | | | | | | |
| | | | |门| | | | | | | | | | | |
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|1 |2 |3 |4 |5 |6 |7 |8 |9 |10|11|12|13|14|15|16|
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填表人: 核表人: 电话: 填表日期: 年 月 日
《财政行政处罚案件统计报表》说明
一、1栏中的“总件数”,是指本统计年度共做出财政行政处罚的总数。
二、7栏中的“其他”,包括:(1)除4~6栏所列种类以外的实施机关,如依法设立的派出机构等;(2)一个行政处罚由两个或者两个以上机关实施的。
三、10栏中“预算类”,包括预算资金管理、预算外资金管理、政府采购管理等。
四、15栏中的“注册会计师类”,包括对注册会计师的管理、注册会计师事务所的管理等。
2000年10月30日