摘 要：现阶段法律界对于农村基层干部职务犯罪的主体问题观点没有形成一致意见，导致在司法实践中造成司法机关的认识不一，管辖权的判断不一，这直接影响到对于农村基层干部的职务犯罪的查处。新形势下，存在村民委员会工作人员、农村党支部及其成员、村民小组和下属委员会、农村集体经济组织中的成员、大学生村官等基层组织，确立这些组织中的干部范围对于查处涉农职务犯罪意义重大。
关键词：农村基层组织　基层干部　职务犯罪 　
　
农村基层组织的职务犯罪的预防与惩治是一项关乎国家生死存亡、社会安定团结的大事。但是现阶段法律界对于农村基层干部职务犯罪的主体问题观点没有形成一致意见，导致在司法实践中造成司法机关的认识不一，管辖权的判断不一，这直接影响到对于农村基层干部的职务犯罪的查处。 　　
根据上述的考虑，《刑法》第93条第2款的立法解释规定了村民委员会等基层组织在7种情况下，以国家工作人员论，可以构成职务犯罪的主体。而在实际生活中，如何认定农村基层组织和农村基层干部的范围依然是个难题。但是笔者认为概括来说主要是分为以下五类。 　　
一、村民委员会工作人员 　　
村民委员会工作人员的组成，法律有明文规定，根据《村民委员会组织法》第9条规定：“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成”，因此村民委员会工作人员包括主任、副主任和委员。村民委员会工作人员是由本村的村民直接选举而产生的，其任期是固定的，但是可以连任。村民委员会的职责具有双重性，第一，村委会要办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映居民、村民的意见和建议。第二，村委会要协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。上述双重职责的当然是由村委会的工作人员承担了，从刑法学意义上看，当其所从事的是立法解释规定的“协助人民政府从事的其他行政管理工作”，视作“其他依照法律从事公务的人员”的准国家工作人员。当其作为村自治组织行使组织与管理职责时，则不属于职务犯罪主体所要求的准国家工作人员。也就是说，村委会工作人员并非当然具备职务犯罪的主体身份，是否能适用立法解释应该根据其所承担的职责是否包含公务的性质来判断。 　　
二、农村党支部及其成员 　　
农村党支部是否属于农村基层组织，农村党支部成员是否构成职务犯罪的主体，立法解释没有明确规定。所以有点观点认为，正是由于立法解释没有明确规定，故不能将农村党支部理解为农村基层组织，其成员也不构成职务犯罪的主体。笔者认为这样的观点是错误的。首先，根据《村民委员会组织法》第3条的规定“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”可见《村民委员会组织法》已经明确规定了党支部属于农村“基层组织”，属于立法解释中关于农村基层组织的定义。从我国政治体制和司法实践出发，党的组织当然属于国家机关，日常生活中人们也同样习惯将党的组织和人民政府统称为“党政机关”。可见即使由于立法技术等原因我们只讲“国家工作人员”而不单独表述为党和国家机关工作人员。从立法解释的表述我们也可已看出，“村民委员会等村基层组织”就意味着村基层组织并不限于村委会。 　　其次，就目前我国农村机构设置的现实出发，村民委员会和村党支部委员会是我国农村的两个基本组织结构。是实际情况上来看，这两个组织成员之间存在大量的兼职情况。两个组织的成员每年的薪水都是有乡镇政府发放的。从目前的情况看，农村党支部是长期存在于我国的农村中。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第4条的规定：中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。由此可见村党支部和村委会在农村的作用基本是一致的。可见认定农村党支部属于农村基层组织，农村党支部成员构成职务犯罪的主体是符合我国国情和立法原意的。 　　
三、村民小组和下属委员会
　《村民委员会组织法》第10条规定：“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干小组，小组长由村民小组会议推选。”那么村民小组和下属委员会是否属于立法解释中的“基层组织”，其成员是否构成职务犯罪的主体。存在两种不同的观点。第一种为否定说。只有村级基层组织才能成为协助人民政府的基层组织，村级组织下设立的村民小组和下属委员会，只能协助村级组织的工作，而不能协助人民政府的工作。另一种观点为肯定说。肯定说认为村民小组和下属委员会都是属于村委会的派生机构，其从事的工作包含于村级基层组织的工作的范围内。特别是根据《村民委员会组织法》第25条规定：“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。”所以应当按照基层组织人员对待。
笔者认为村民小组和下属委员会可以构成职务犯罪的主体。理由是以下两点。第一，按照宪法和村民委员会组织法，村委会本身不属于行政管理机关，而是村民对自我服务、自我教育等的群众组织，是属于自治性质的组织。立法解释的规定，当农村基层组织人员从事协助人民政府管理的7种行政管理职责的时候，可以按照“其他依法从事公务”的人员以国家工作人员论。由此我们也可以看出，立法解释并不是从形式上要求某人是否具有国家工作人员的资格，而是主要看某人是否从事了协助人民政府的公务活动。如果只是片面的强调行为人要具有形式上的资格，而忽略实施的从事公务的行为，那个将有许多的职务犯罪无法得到有力的打击，这也违反罪责刑相一致的原则。 　　
第二，立法解释规定“村民委员会等村基层组织人员”，就表述村基层组织不限于村委会成员，还应该包括其他与村委会成员工作职能向类似的人员。根据《村民委员会组织法》我们知道，村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，根据需要可设立下属委员会。村民委员会成员还可以兼任下属委员会的成员。在我国的实际操作中，许多人口较少的村往往不设村民小组和下属委员会。这时一般的做法就是由村委会直接承担村民小组和下属委员会的职能。同时这也证实了村民小组和下属委员会就是承担了村委会的一部分职能。
　　综上，村民小组和下属委员会当然可以构成职务犯罪的主体。 　　
四、农村集体经济组织中的成员 　　
对于农村集体经济组织的成员能否成为职务犯罪的主体，存在两种不同的观点。第一种观点为否定说。理由如下：根据《村民委员会组织法》第5条的规定“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。”这是农村集体经济组织发展设立的理论依据、已经规定了其法律地位。就是为了促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展而产生的。因此，我们可以明确的得出这样的结论，农村经济合作社是独立于村委会的一个基层经济组织，这样的经济组织是为了经济发展而设立的，因此它是不具有行政管理工作性质的，其成员当然就不具备职务犯罪的主体资格了。 　　
第二种观点为肯定说。笔者倾向于第二种观点，理由如下：根据《土地管理法》第8条第2款的规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第10条的规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”《民法通则》第74条第2款的规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”由此可见，农村集体经济组织虽然是在各地的工商局登记注册的参与我国经济建设的独立法人，但是农村集体经济组织属于我国农村中具有社区性、综合性的组织，它不仅有别于普通的公司企业，也和一般的村办企业等纯粹的经济单体有着截然不同的区别。农村集体经济组织在自身经营的同时还肩负着社会上普通企业所不具有的农村社会管理职能。在某些职能方面农村集体经济组织和村委会有一定的交叉和重叠，也是村委会职能的有力补充。这种状况不仅仅是符合我国农村现状的，也是法律所确认的。因此农村集体经济组织毫无疑问也是属于村基层组织。 　　
五、大学生村官 　　
随着大学生的就业观念的转变，越来越多的大学毕业生开始担任村官。因此一个不可能回避的现象就是，现在许多农村，特别是经济相对发达的东部沿海省份的农村里，大学生村官成为一个普遍的现象。于是大学生村官的犯罪也变得日益普遍起来。虽然各地在选人大学生村官的时候，在录用方式等方法上有一定的区别，但是大学生村官在农村基层组织中担任的角色、政府部门在聘用时为大学生村官们的定位大致是一样的，即大学生村官是主要从事协助当地农村的村民选举、村务管理等工作，有的甚至直接对农村的内部事务进行管理。这些大学生村官的一般都是直接受聘于当地的政府，收当地政府的组织和领导。因此大学生村官毫无疑问的符合职务犯罪的主体要求。 　　
此外，从司法实践中我们还发现一个特点，近年来农村职务犯罪中出纳和会计往往牵涉其中，出纳和会计本身只是农村基层组织中一个普通的岗位，其本身不具有职务犯罪主体身份。只有当会计和出纳必须同时又具备上述5类人员的身份时，我们才能将其归为“其他依照法律从事公务的人员”，如涉嫌职务犯罪，则可以适用立法解释对其进行处理。要不然我们只能适用其他的刑法条款对其进行惩处。
国务院办公厅


国务院办公厅关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知

国办发〔2011〕20号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　当前，在食品生产经营中违法添加非食用物质和滥用食品添加剂已成为影响食品安全的突出问题。为严厉打击食品非法添加行为，进一步加强食品添加剂监管，切实维护人民群众身体健康和生命安全，经国务院同意，现就有关事项通知如下：
　　一、严厉打击食品非法添加行为
　　（一）严禁在食品中添加非食用物质。根据有关法律法规，任何单位和个人禁止在食品生产中使用食品添加剂以外的任何化学物质和其他可能危害人体健康的物质，禁止在农产品种植、养殖、加工、收购、运输中使用违禁药物或其他可能危害人体健康的物质。
　　（二）加强非法添加行为监督查验。各地区、各有关部门要加大监督检查力度，实行网格化监管，明确责任，分片包干，消除监管死角。督促食用农产品生产企业、农民专业合作经济组织、食品生产经营单位严格依法落实查验、记录制度，并作为日常监管检查的重点。督促食品生产经营单位建立健全检验制度，加密自检频次。完善监督抽检制度，强化不定期抽检和随机性抽检，特别要针对生鲜乳收购、活畜贩运、屠宰等重点环节和小作坊、小摊贩、小餐饮等薄弱部位，加大巡查和抽检力度，提高抽检频次，扩大抽检范围。推广应用快检筛查技术，提高抽检效率。
　　（三）依法从重惩处非法添加行为。各地区、各有关部门要始终保持高压态势，严厉打击非法添加行为。对不按规定落实记录、查验制度，记录不真实、不完整、不准确，或未索证索票、票证保留不完备的，责令限期整改。对提供虚假票证或整改不合格的，一律停止其相关产品的生产销售；对因未严格履行进货查验而销售、使用含非法添加物食品的，责令停产、停业；对故意非法添加的，一律吊销相关证照，依法没收其非法所得和用于违法生产经营的相关物品，要求其对造成的危害进行赔偿；对上述行为，同时依法追究其他相关责任。对生产贩卖非法添加物的地下工厂主和主要非法销售人员，以及集中使用非法添加物生产食品的单位主要负责人和相关责任人，一律依法移送司法机关在法定幅度内从重从快惩处。有关部门要制定依法严惩食品非法添加行为的具体办法。
　　（四）完善非法添加行为案件查办机制。要强化行政执法与刑事司法的衔接，相关监管部门发现非法添加线索要立即向公安等部门通报，严禁以罚代刑、有案不移。对涉嫌犯罪的，公安部门要及早介入，及时立案侦查，对影响重大或者跨省份的案件由公安部挂牌督办。有关部门要积极配合公安部门调查取证，提供相关证据资料和检验鉴定证明，确保案件查处及时、有力。
　　（五）加强非法添加行为源头治理。对国家公布的食品中可能违法添加的非食用物质以及禁止在饲料和饮用水中使用的物质，工业和信息化、农业、质检、工商和食品药品监管等部门要依法加强监管，要求生产企业必须在产品标签上加印“严禁用于食品和饲料加工”等警示标识，并建立销售台账，实行实名购销制度，严禁向食品生产经营单位销售。加强对化工厂、兽药和药品生产企业的监督检查，监督企业依法合规生产经营。要严密监测，坚决打击通过互联网等方式销售食品非法添加物行为。对农村、城乡结合部、县域结合部等重点区域，企业外租的厂房、车间、仓库以及城镇临时建筑、出租民房等重点部位，各地要组织经常性排查，及时发现、彻底清剿违法制造存储非法添加物的“黑窝点”，坚决捣毁地下销售渠道。
　　二、规范食品添加剂生产使用
　　（一）严格监管食品添加剂生产销售。质检部门要严格执行食品添加剂生产许可制度，从严惩处未经许可擅自生产的企业；加强原料采购和生产配料等重点环节的日常监管，督促生产企业严格执行有关标准和质量安全控制要求。规范复配食品添加剂生产，严禁使用非食用物质生产复配食品添加剂。工商部门要监督食品添加剂销售者建立并严格执行进货查验、销售台账制度，严厉查处无照经营和违法销售假冒伪劣食品添加剂的行为。质检、工商、食品药品监管等部门要严厉查处制售使用标签标识不规范的食品添加剂行为，督促企业将标签标识作为食品添加剂出厂和进货查验的重要内容，不得出厂、销售不符合法定要求的产品。
　　（二）加强食品添加剂使用监管。食品生产经营单位和餐饮服务单位要严格执行食品添加剂进货查验、记录制度，不得购入标识不规范、来源不明的食品添加剂，严格按照相关法律法规和标准规定的范围和限量使用食品添加剂。各监管部门要加大监管力度，严肃查处超范围、超限量等滥用食品添加剂的行为。卫生部、食品药品监管局要尽快制定餐饮服务环节食品添加剂使用规定，明确允许使用的食品添加剂品种，指导餐饮服务单位规范食品添加剂使用，不得虚假宣传、欺骗消费者。食品药品监管局要重点加强对提供火锅、自制饮料、自制调味料等服务的餐饮单位使用食品添加剂的监管。
　　（三）完善食品添加剂标准。卫生部要从严审核、制定食品添加剂新品种国家标准，2011年年底前要制定并公布复配食品添加剂通用安全标准和食品添加剂标识标准。对暂无国家标准的食品添加剂，有关企业或行业组织可以依据有关规定提出参照国际组织或相关国家标准指定产品标准的申请，卫生部会同有关部门要加快食品添加剂标准指定。卫生部、质检总局要尽快制定出台相关措施，做好标准指定完成前的生产许可和监管衔接工作。质检总局要及时审查公布获得进口许可的无国家标准食品添加剂的产品名单，拟生产同一品种食品添加剂的企业可以按相关规定提出制定标准立项建议，在卫生部制定并公布该标准后，按有关规定申请生产许可。
　　三、加强长效机制建设
　　（一）强化监测预警。加强食品污染物监测和食源性疾病监测网络建设，强化非法添加物和食品添加剂监测，及时开展安全评估，做到早发现、早报告、早预警，切实防范系统性风险。各地区、各有关部门在监管中发现新的可疑非法添加物或易滥用的添加剂，要立即通报卫生部。卫生部应及时组织研究更新非法添加物和易滥用食品添加剂“黑名单”，并向社会公布。
　　（二）强化协调联动。各地区、各有关部门要密切协调配合，强化联合执法，规范信息发布。发现违法制售使用非法添加物和滥用食品添加剂的，要及时将信息通报给相关地区和部门。相关地区和部门接到通报后，应当立即依法采取控制措施，查处违法行为。卫生部要会同有关部门细化完善规范信息通报和建立协调联动机制的具体措施。
　　（三）强化诚信自律。工业和信息化、商务等部门要加强食品生产经营行业管理，推动诚信体系建设，在食品行业开展“讲诚信、保质量、树新风”活动，引导企业树立安全发展、诚信经营的理念。2011年年底前，各监管部门按系统对所有食品生产经营者建立食品安全信用档案。食品和食品添加剂等行业组织要切实负起行业自律责任，积极组织企业开展自查自纠和内部监督，加强行业监督和培训，及时发现行业中存在的问题并报告监管部门，未能及时发现并报告的要通报批评。
　　（四）强化社会监督。地方各级政府要建立健全食品安全有奖举报制度，设立专项奖励资金，完善工作机制，指定专门部门负责，切实落实对举报人的奖励，保护举报人的合法权益，鼓励生产经营单位内部人员举报。要结合本地实际制定食品安全信息员、协防员管理办法，加强食品安全信息员、协防员队伍建设。积极支持新闻媒体舆论监督，认真追查媒体披露的问题，及时回应社会关切，公开查处的食品安全案件。同时，要打击虚假新闻，对造成社会恐慌的假新闻制造者，要严肃追究责任。
　　（五）强化科普宣教。各地区、各有关部门要通过多种形式，大力宣传相关法律法规和标准知识、各类违法添加和滥用食品添加剂行为及其危害以及严厉惩处的措施，要宣传至农户、农业企业、农民专业合作经济组织、食品生产企业、食品经营单位和餐饮服务单位以及从业人员，做到家喻户晓、应知尽知。各地要特别针对小作坊、小摊贩、小餐饮进行集中宣教培训，开展案例警示教育，使其了解相关法律法规和政策规定，自觉规范生产经营行为。
　　四、严格落实各方责任
　　（一）企业要切实承担食品安全主体责任。食品生产经营者要依法履行食品安全责任，严格执行查证验货、购销台账、过程控制、产品召回等各项质量安全控制制度，杜绝使用非法添加物，规范使用食品添加剂，及时排查、整改食品安全隐患。要建立食品安全控制关键岗位责任制，明确企业主要负责人为防止非法添加和滥用食品添加剂的第一责任人，负责原材料采购和生产配料的人员为直接责任人，并分别签订责任书；对第一责任人所在单位发生违法添加行为、直接责任人发现单位购入或使用非法添加物未及时向监管部门报告的，第一责任人和直接责任人必须承担法律责任。大型食品企业要建立食品安全管理机构，确保各项食品安全措施落实到位，所属公司产品出现问题的，要暂停本企业所有同类产品的销售并向社会公告，经批批检验合格后方可继续销售。
　　（二）强化地方政府责任。县级以上地方政府统一负责、领导本行政区域打击非法添加和滥用食品添加剂工作，将其作为食品安全工作的重点，主要负责人要亲自抓，分管领导要直接负责。要制定年度工作计划并认真组织实施，切实加大人力、物力和经费投入，保障监管工作需要。
　　（三）严格落实部门责任。各有关部门要认真履行食品安全监督管理和行业管理职责，及时查处纠正违法违规行为；建立实施岗位责任制，细化、明确各级各类监管岗位的监管职责，并抄送同级监察机关；切实加强本系统监督执法队伍建设，提高素质，增强监管责任意识，提升依法行政和科学监管能力。财政部门要加大对打击食品非法添加行为和食品添加剂监管工作的支持力度。科技等部门要组织有关方面加强科技攻关，优先支持食品添加剂标准和非法添加物快检筛查技术的研发。
　　（四）加大责任追究力度。监察部门要加大责任追究力度，对失职、渎职行为要依法依纪追究责任。对行政区域内较长时间或较大范围出现非法添加行为且未及时有效查处的，或者行政区域内大型食品生产经营企业出现违法添加行为的，要严肃追究当地政府及部门相关负责人的责任。对监督检查中走过场、不按规定履职的公职人员，要从严追究责任；情节严重的，依法依纪开除公职；涉嫌徇私舞弊、渎职犯罪的，移交司法机关追究刑事责任。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　二○一一年四月二十日