中国产品责任法——兼论假冒伪劣之根源和对策

梁慧星
（社科院法学研究所研究员）


[内容摘要] 《民法通则》颁布以前，中国无产品责任制度，时下，该法律制度规定在具有公法性质的《产品质量法》及散见在其他法律、法规中。编著民法典时，应将严格产品责任法的规定从《产品质量法》中分离出来，编入民法典侵权行为篇。其内容为：产品定义、责任原则、免责事由、缺陷定义、连带责任、赔偿范围、请求权的时效限制等。

[关键词]产品 产品质量法 产品责任法 民法典 假冒伪劣

一、引言
中国在改革开放前长期实行权力高度集中的行政经济体制，限制商品的生产和交换，社会生活中长期存在的问题是消费品短缺，消费者保护不可能受到重视。1979年至1982年的《民法》草案一至四稿，均未对严格产品责任作任何规定。1985年前的民法著作，完全没有涉及产品缺陷致人损害的侵权责任问题。
中国自1979年开始实行经济体制改革和对外开放的政策，逐步转向市场经济，至80年代中期，发生了损害消费者利益的严重社会问题。相继发生啤酒瓶爆炸、电视机显像管喷火、燃气热水器泄漏、化妆品毁容、食品中毒等致消费者伤害、死亡的事件，甚至发现生产、贩卖假药、假酒和有毒食品等严重危害消费者生命财产安全的犯罪活动。在这种背景下，《民法通则》的起草人接受学者建议，参考美国严格产品责任法和欧共体产品责任指令(以下简称EC指令)，规定了《民法通则》第122条，对产品制造者和销售者课以严格责任。

二、《民法通则》第122条
《民法通则》第122条规定：“因产品质量不合格造成他人财产、人身损害的，产品制造者、销售者应当依法承担民事责任。运输者、仓储者对此负有责任的，产品制造者、销售者有权要求赔偿损失。”
本条之立法本意，在于使产品制造者承担严格责任。但因条文中未使用严格产品责任法上通用的“缺陷”概念，而使用“产品质量不合格”一语，容易与合同法上的“瑕疵”概念相混淆，进而导致学者间关于本条制造者所负责任的性质发生解释上的对立意见：其一，过失责任说；[1]其二，“视为有过错的侵权责任”说；[2]其三，严格责任说。[3]以上争论无疑影响本条的正确适用。

三、《产品质量法》的制定和修改
(一) 改革开放初期的行政法规
1．《工业企业全面质量管理暂行办法》
中国改革开放的实质是发展市场经济，因此产品质量问题逐渐受到重视。1980年3月10日国家经济委员会公布《工业企业全面质量管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)：
包括总则、产品质量计划、设计试制过程的质量管理、生产过程的质量管理、使用过程的质量管理、质量管理体系、教育培训、奖惩、附则共10章33条。
《暂行办法》的制定者，企图通过实行产品质量计划和推行全面质量管理，提高工业产品质量。规定对产品质量低劣的企业，采取限制改正、停产整顿、减发企业领导干部工资、停发职工奖金，对重大质量事故，要追究领导责任，对直接责任者，给予批评和处分。完全未涉及对因缺陷产品受害的消费者的救济问题。
上述情况说明中国政府在推行改革开放政策的初期，突然面临产品质量问题，缺乏心理准备和理论准备，仍企图运用计划经济的老办法予以应付。而这些老办法，面对80年代中期以假冒伪劣为特色的严重社会问题，很难发挥什么作用。
2．《工业产品质量责任条例》
《暂行办法》属于部委规章，其效力很低，所起的作用有限。因此，国务院于1986年4月5日发布《工业产品质量责任条例》(以下简称《条例》)。包括：总则、产品生产企业的质量责任、产品储运企业的质量责任、产品经销企业的质量责任、产品质量的监督管理、产品质量责任争议的处理、罚则、附则共8章31条。
第1条规定立法目的为了明确工业产品质量责任，维护用户和消费者的合法权益，保障有计划的商品经济健康发展。第2条规定“产品质量责任”，是指因产品质量不符合国家法规、质量标准和合同规定的要求，给用户和消费者造成损失后应承担的责任。
此产品质量责任概念，是中国的创造，实际上包括三种法律责任：行政责任；民事责任；刑事责任。所谓行政责任，见该《条例》罚则：对企业限期整顿、责令停产、转产、撤销生产许可证、吊销营业执照、扣发企业负责人和职工工资、奖金等行政处分。所谓刑事责任，指第26条规定：由于产品的质量责任，造成用户和消费者人身伤亡、财产损失，触犯刑律的，依法追究刑事责任。实际上当时的刑法，并未规定相应的刑事责任。所谓民事责任，指因产品缺陷造成人身财产损害的侵权责任，当时是指《民法通则》第122条。
该《条例》明文规定，以保护消费者合法权益为目的，这在中国是第一次，具有重大意义。它标志中国已经产生了消费者保护的法律思想。以后的消费者权益保护法，就是这一思想进一步完善和成熟的体现。《条例》规定的“产品质量责任”概念，也有重大意义，可以认为是现今针对产品质量问题并用三种法律责任的滥觞。
(二)《产品质量法》的制定
1986年制定的《民法通则》第122条和《条例》的施行，并未达到预想的结果。至80年代末90年代初，产品质量问题愈益严重，成为危害消费者人身财产安全、危害整个国民经济发展的公害。
1989年9月3日国务院《关于严厉打击在商品中掺杂使假的通知》指出：最近一个时期，一些从事生产、收购、储运、国内经销、外贸出口的单位和个人，无视国家法律、法规，明目张胆地在商品中掺杂使假，牟取暴利。有的竟把掺杂使假当成一种发财致富的专门职业，甚至开办掺假制假的企业。目前，掺假商品之多，手段之恶劣，已到了令人发指的地步。掺假商品不仅严重危害工农业生产，使国民经济受到极大损失，而且破坏了国家和企业的信誉，严重损害了消费者的利益，有的甚至危及人身安全，已引起广大群众的强烈不满。
在这种背景下，立法机关总结此前的立法经验，认为《条例》属于行政法规，在法律体系中的位阶较低，强制力不够，有必要由全国人大制定规范产品质量的法律。1993年2月22日第七届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《中华人民共和国产品质量法》(以下简称《产品质量法》)。包括：总则；产品质量的监督管理；生产者、销售者的产品质量责任；损害赔偿；罚则共5章51条。
第四章损害赔偿，是关于民事责任的规定，其中第28条是关于瑕疵担保责任的规定，第29条至34条是关于缺陷产品致损的严格产品责任的规定。
《产品质量法》的起草人显然注意到《民法通则》第122条所引发的关于责任性质的争论，及因条文过分简单给法院解释适用造成的困难，因此参考学者结合美国严格责任和EC指令的经验对《民法通则》第122条进行研究的成果，专设损害赔偿一章(第四章)，用了6个条文对严格产品责任作了比较详细、具体的规定。为各级人民法院裁判缺陷产品致损的侵权责任案件，提供了具体的裁判基准。这标志着中国的产品责任法迎头赶上了最新的立法潮流，达到美国和欧共体国家同样的水准。
(三)《产品质量法》的修改
《产品质量法》的施行，对于遏制假冒伪劣产品泛滥的局面，起到一定的作用，工业产品质量逐渐提高(当然有市场竞争的作用)。但问题并未彻底解决。
鉴于少数不法厂商生产、销售伪劣电器、药品、食品、化妆品等严重危害人民的生命、身体、健康，有必要对产品安全采用刑法规制。第八届全国人大第五次会议于1997年3月14日通过对《刑法》(1979年7月1日通过)的修订，在分则第三章增设第一节生产销售伪劣商品罪(第140-150条)，共11个条文。例如第140条规定对故意生产、销售伪劣商品的，依销售金额处有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金，最高可处15年有期徒刑或者无期徒刑，销售金额两倍以下罚金或者没收财产。第141条规定生产、销售假药，致人死亡或者造成特别严重危害的，可处10年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。第143条规定生产销售不符合卫生标准的食品，造成严重食物中毒，后果特别严重的，最高可处7年以上有期徒刑或者无期徒刑。第150条规定单位犯本节之罪，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照该条的规定处罚。值得注意的是，对于《产品质量法》规定11个刑事责任条文，采用了双罚规定，动用无期徒刑和死刑。表明中国立法者所下决心之大，也反面说明了中国假冒伪劣社会问题的严重程度。
《产品质量法》所规定的行政管理措施和行政制裁亦须调整补充，因此，2000年7月8日第九届全国人民代表大会常务委员会第16次会议，通过《关于修改产品质量法的决定》，主要是强化产品质量的行政管理和行政责任。计增加25个条文，修改20个条文，删去2个条文。其中，涉及产品质量行政管理的19条、涉及行政制裁的18条，涉及严格产品责任的仅有2条。修改中对严格产品责任的基本规则未作变更。
涉及严格产品责任的两处修改：
其一，关于适用范围。修改前的第2条第3款：“建设工程不适用本法规定”。修改后增加“但书规定”：“但是，建设工程使用的建筑材料、建筑构配件和设备，属于前款规定的产品范围的，适用本法规定”。将建设工程所使用的建筑材料、建筑构配件和设备，纳入本法适用范围。
其二，关于人身伤害的损害赔偿。修改前的第32条是关于人身伤害损害赔偿的规定，赔偿项目较少。修改后变更为第44条。所增加的赔偿项目是：治疗期间的护理费；残疾者生活自助具费；残疾赔偿金；死亡赔偿金；受扶养人所必需的生活费。其中，残疾赔偿金和死亡赔偿金，即精神损害赔偿。
(四)《产品质量法》与《民法通则》的关系
《产品质量法》的第二、三、五章属于公法，第四章属于私法。第四章第41条至46条关于严格产品责任的规定，与《民法通则》第122条规定的关系，属于特别法与普通法的关系。 按照特别法优先适用的原则，人民法院裁判产品责任案件应当优先适用《产品质量法》第41条至第46条的规定，而不适用《民法通则》第122条的规定。从裁判实务看，自《产品质量法》生效以来，人民法院裁判产品责任案件均一律适用《产品质量法》的规定。可以说，产品质量法实际上取代了《民法通则》第122条。
(五)《产品质量法》与《消费者保护法》的关系
消费者保护法包括三部分：其一，消费者政策法；其二，消费者合同法；其三，消费者安全法。消费者政策法，规定在现行《消费者权益保护法》，是消法的主要内容。消费者合同法，规定在统一合同法，主要是该法关于格式合同的规则(第39-41条)和关于免责条款的规则(第53条)。消费者安全法，包括产品质量行政管理法(即《产品质量法》主要内容)；产品质量刑法(上述刑法关于产品质量犯罪的规定)；严格产品责任法(《产品质量法》第41-46条)。
可见，《产品质量法》是消费者安全法的重要部分。其目的和任务是：通过确保产品质量以保障消费者人身安全，救济因产品缺陷导致人身安全遭受损害的消费者，制裁生产销售不合格产品的违法行为人。

四、中国产品责任法的基本内容
安徽省池州市人民政府


第 5 号

《池州市松材线虫病防治实施细则》已经2002年7月2日市人民政府第13次常务会议通过，现予发布，自2002年8月1日起施行。


市长

二○○二年七月十六日


　

池州市松材线虫病防治实施细则



第一条　为有效预防和除治松材线虫病，保护全市尤其是九华山风景区的松林资源，根据《中华人民共和国森林法》、《安徽省松材线虫病防治办法》等法律、法规和规章的规定，结合我市实际，制定本实施细则。


第二条　松材线虫病预防和除治坚持“预防为主，综合治理”的方针。


第三条　松材线虫病防治实行各级政府行政领导责任制和部门分工负责制。
（一）将松材线虫病防治纳入各级政府领导任期目标。各级政府要建立健全松材线虫病预防或除治指挥机构，制定除治措施，协调解决重大问题，层层签订任期目标责任书，明确防治目标责任。市松材线虫病预防指挥部办公室设在市林业局，为具体办事机构。
（二）林业行政主管部门主管本行政区域内松材线虫病防治工作，制定本行政区域内的松材线虫病预防工程规划和松林线虫病预防除治工程实施方案，并负责组织实施。具体工作由森林病虫害防治检疫机构承担。森林病虫害防治检疫机构要建立健全松材线虫病监测、检查、检疫制度，组织开展预防松材线虫病的宣传、培训工作。
（三）通信、供电、建设、卫生、教育、广播电视等部门要做好本系统预防松材线虫病的宣传、教育工作；在购置仪器设备和其它物资时，不得用松木作包装材料，禁止携带外地松木制品在林区施工作业。广播电视部门要发挥舆论监督作用，协助主管部门对违法行为及有关单位和责任人进行舆论监督。
（四）交通部门不得承运松材线虫病发生区的松木及其制品。
（五）邮政部门收到来自从松材线虫病疫情发生区的以松木包装的邮件，应及时报告林业主管部门。
（六）工商、公安等部门要配合林业主管部门加强对木材经营、加工和使用单位的监督管理。


第四条 九华山风景区为松材线虫病重点预防区，具体范围：东起朱备店（包括龙口、走竹凹、牛狼峰、西山排），西至大岗山麓（包括土地岭、八都岗、牛背垄山麓、滴山岩、低岭脚等一线），北起庙前莲花峰山麓，南至南阳湾，面积173.85平方公里。
（一）禁止将松材线虫病寄主植物调入九华山风景区。
（二）禁止在每年的4月1日至10月31日将松材线虫病寄主植物运经九华山风景区。凡运输松木及其制品经过青阳县S219五溪至沙济段的车辆均要绕道行驶。
（三）九华山风景区管委会应在通往九华山风景区的各个路口设立有关松材线虫病寄主植物禁运标志，青阳县人民政府交通、公安、林业主管部门应予以配合。
（四）九华山风景区管委会应明确专门机构，负责预防松材线虫病的日常工作。


第五条　全市所有单位和个人，凡从外地调入松木及其制品、因调入物资设备必须同时调入木质包装材料的，必须提前7天向所在县、区林业主管部门提出申请，登记供货地点、数量、运输路线、包装材种等，经批准并持有供货地林业行政主管部门出具的《植物检疫证书》方可调入。
经批准调入的松木及其制品和木质包装材料，调入单位和个人应于调入后及时向所在县、区森防检疫机构报告。县、区森防检疫机构应及时进行复检，并将复检结果及处理意见通知调入单位；需作销毁处理的，应予以销毁，不得散落在林间和居民区中。


第六条　各森林植物检疫检查站必须加强对松材线虫病寄主植物运输的检疫检查。
凡没有《植物检疫证书》、持无效《植物检疫证书》的应检物品，或由松材线虫病疫情发生区运出的应检物品（无论是否持有《植物检疫证书》），均应立即报告县、区森防检疫站进行检疫检查。发现非法调运疫木的，必须依法扣留，采取隔离措施，及时就地进行除害处理，并不得出具《植物检疫证书》。


第七条　各级森林植物检疫机构必须加强对调入松材线虫病寄主植物的复检。对经检疫发现带有松材线虫或松褐天牛的寄主植物及其产品，能够作除害处理的，应要求责任人在指定的地点作除害处理；不能作除害处理的，应责令其停止调运、改变用途或由森防检疫机构负责销毁，其损失由责任人承担。


第八条　各县、区森防检疫机构应经常到车站、港口、仓库、市场、森工部门和加工、经销使用木材及其制品的单位和场所，对森林植物、林产品、各类木质包装材料执行检疫任务。


第九条　各县、区林业主管部门应于每年的4月和10月，会同工商、公安等部门，对辖区内的木材加工单位及从外地调入松木及其制品的单位进行检查。对从松材线虫病发生区调入的松木及其制品，或有天牛危害痕迹的松木及其制品，应予以销毁，所需费用由调入单位承担。


第十条　建立松材线虫病普查制度。各县、区林业主管部门和九华山风景区管委会森防检疫机构每两个月要开展一次松材线虫病普查，将普查结果于次月上旬报市松材线虫病预防指挥部办公室，并抄报本级政府。对没有按时普查和上报结果的，县、区政府和九华山风景区管委会要追查原因并督促整改。普查必须严格按照检疫法规和普查技术规程要求进行。
对普查中的样品，按照分级负责的原则，先由县、区森防检疫机构鉴定。属可疑样品的，报市森防检疫机构复核；属不能确定的可疑样品，报省森防检疫机构确认。新疫点由省政府林业行政主管部门组织有关专家进行结论性鉴定后确定。
各地在普查中新发现松材线虫病疫情的，要立即报告当地人民政府和市林业局，及时组织开展全面调查和除治工作，并逐级上报。


第十一条　建立松材线虫病监测制度。各县、区林业主管部门和九华山风景区管委会森防检疫机构要建立专业监测队伍，在松林重点分布区、风景名胜区、交通沿线、厂矿周边、集镇周围、发生区边缘等重点监测区，开展常年定点监测。


第十二条　建立发现枯死松树报告制度。乡（镇）、村、组集体山场和群众自留山、责任山发现枯死松树的，经营者或发现者应立即报告所在乡（镇）林业站；国有林场、苗圃发现枯死松树的，报告所在县、区森防检疫机构。乡（镇）林业站和国有林场、苗圃应按技术规程对所发现的枯死松树进行取样，送县、区森防检疫机构分离镜检。


第十三条　建立枯死松树清理制度。对松材线虫病普查和平时发现的、经镜检未发生松材线虫病的枯死松树，属于乡（镇）、村、组集体山场和群众自留山、责任山上的由乡（镇）政府负责督促经营者在镜检后7日内予以清理；属于国有林场、苗圃山场的，由国有林场、苗圃负责清理。清理的零星枯死松树由林业站监督烧毁。经镜检疑为松材线虫病的，按有关规定办理。


第十四条　建立限期拔除疫点制度。对新发生的疫点，要做到当年发现、当年除治，三年内基本拔除。


第十五条　各级财政每年应安排一定经费，用于松材线虫病预防和除治工作。松材线虫病预防和除治专项资金要建立专户，专款专用，严禁挤占和挪用。


第十六条　对在松材线虫病预防和除治工作中取得显著成绩的单位和个人，由市人民政府予以通报表彰。


第十七条　对不执行本实施细则规定，组织领导不力、没有落实预防和除治措施的地方政府和政府有关部门、国有企事业单位，造成重大损失的，追究主要领导、分管领导和有关责任人的责任，直至给予行政处分。
对不执行本实施细则规定，从外地调入松木及其制品不提前申报、监测不力、不开展定期普查、不及时清理枯死松树，以及检疫执法不力、隐瞒疫情、贻误防治时机的，由市松材线虫病预防指挥部或县、区人民政府给予通报批评，并限期整改。


第十八条　违反本实施细则第四条第一项、第二项规定的，由县级以上地方人民政府林业行政主管部门或者其委托的森林病虫害防治检疫机构依照《安徽省松材线虫病防治办法》第九条规定处理；属于非经营活动中的违法行为，根据《安徽省松材线虫病防治办法》第十七条规定，可处以1000元以下的罚款；属于非法加工疫木、使用疫木包装材料，造成人为传播疫情等经营活动中的违法行为，根据《安徽省松材线虫病防治办法》第十七条规定，可处以1000元以上10000元以下的罚款。


第十九条　本实施细则所称松材线虫病发生区，是指有松材线虫病发生尚未拔除疫点的县（区）。松材线虫病发生区由市林业局根据国家林业局和省林业厅通报的情况每年公布一次。


第二十条　本细则所称松材线虫病寄主植物，是指省林业厅林防函[2001]15号公布的松材线虫病寄主植物。


第二十一条　本实施细则由市松材线虫病预防指挥部办公室负责解释。本实施细则自2002年8月1日起施行。