国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知
国务院办公厅 财政部
国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知
国办发〔2001〕93号
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见》已经国务院
同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。
中华人民共和国国务院办公厅
二○○一年十二月十日
关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理的意见
(财政部 二○○一年十一月十五日)
党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》
明确提出，要“推行和完善部门预算、国库集中收付、政府采购、招投标等制度。”
“强化预算管理和审计监督，经费按预算支出，不得随意追加。加强财政专户管
理，逐步实行预算内外资金统管的财政综合预算。清理和取消‘小金库’，严禁
设立账外账。”“执收执罚部门都要严格执行收支两条线制度。”从制度上、源
头上治理腐败，加强和改进党的作风建设。为了认真贯彻这一精神，从根本上解
决预算外资金管理中存在的突出问题，我部在反复研究并征求有关部门意见的基
础上，对深化收支两条线改革，进一步加强财政管理提出以下意见。
一、目前预算外资金管理的有关情况
近年来，各地区、各部门按照国务院和中纪委的有关规定，不断推进和加强
政府收费和罚没收入“收支两条线”的管理工作，财政部先后会同有关部门制定
了一系列收费和罚没收入“收支两条线”管理以及银行账户管理等方面的规定。
罚没收入和相当一部分收费收入已纳入预算管理，对绝大部分预算外资金实行了
财政专户管理。当前存在的主要问题是：上缴的收费和罚没收入与执收单位的支
出安排仍存在挂钩现象；部门预算未将执收单位预算内外资金统筹安排；中央本
级大部分收费仍由单位自收自缴，没有实行收缴分离；执收单位预算外资金使用
仍不够规范、合理等，从而导致部门之间行政开支、职工收入水平差距较大，收
费和罚没收入中乱收、乱罚、截留、挪用现象比较突出，群众意见较大，影响了
党和政府的形象。
二、深化“收支两条线”改革的意见
深化“收支两条线”改革需要做好三个方面的工作：一是要将各部门的预算
外收入全部纳入财政专户管理，有条件的纳入预算管理，任何部门不得“坐收”、
“坐支”。二是部门预算要全面反映部门及所属单位预算内外资金收支状况，提
高各部门支出的透明度。同时，财政部门要合理核定支出标准，并按标准足额供
给经费。三是要根据新的情况，修订、完善有关法规和规章制度，使“收支两条
线”管理工作法制化、制度化、规范化。
（一）对中央部门区分不同情况，分别采取将预算外资金纳入预算管理或实
行收支脱钩管理等办法
１．抓好基础工作，继续清理整顿现行收费。在进一步清理整顿的基础上，
陆续公布取消不合法、不合理的收费项目；将部分不体现政府行为的行政事业性
收费转为经营服务性收费并依法征税。同时，加强对收费的财政审批管理和监督
检查，规范收费行为。
２．将公安部、最高人民法院、海关总署、工商总局、环保总局５个行政执
法部门按规定收取的预算外收入（不含所属院校的收费，下同。见附件１）全部
纳入预算，全额上缴中央国库；其支出由财政部按该部门履行职能的需要核定，
确保经费供给。
３．对国家质检总局、外经贸部、证监会、保监会等２８个中央部门的预算
外资金（见附件２），实行收支脱钩管理。其预算外收入缴入财政专户，财政部
按核定的综合定额标准，统筹安排年度财政支出，编制综合财政预算。
４．改变国税系统、海关系统按收入比例提取经费的办法，实行“预算制”。
从２００２年起，按照部门预算的统一要求核定经费支出。
５．为了保证试点单位的支出需要，对上述实行预算外收入纳入预算管理和
收支脱钩试点的部门，按适当的比例核定部门机动经费，由部门按规定使用。
６．其他有预算外收入的部门，暂维持现行管理方式，但要进一步强化预算
外收支管理，今后将根据改革的进展情况研究制订规范的管理办法。
（二）从２００２年开始，在编制部门预算时，中央级行政事业单位要编制
基本支出预算、项目预算以及政府采购预算
１．对中央级行政单位和依照国家公务员制度管理的一级事业单位所开支的
行政性经费，以及具备试行定员定额管理条件的事业单位开支的事业费，要按定
员定额管理方法编制基本支出预算。
２．所有编制基本支出预算的单位，要同时编制项目预算。项目支出预算要
在对申报项目进行充分的可行性论证和严格审核的基础上，按照轻重缓急进行项
目排序，并结合当年财力状况，优先安排急需、可行的项目。对财政预算安排的
项目，其实施过程及完成结果要进行绩效考评，追踪问效。
３．所有编制项目预算的单位，都要正式编制政府采购预算，财政部在批复
其部门预算时一并批复。
（三）改革预算外资金收缴制度，实行收缴分离
从２００２年开始，按照财政国库管理制度改革方案的要求，对中央单位现
行的预算外资金收缴制度进行改革，实行收缴分离。
１．取消现行各执收单位开设的各类预算外资金账户，改由财政部门按执收
单位分别开设预算外资金财政汇缴专户，从根本上避免资金的截留、挤占、挪用
和坐收坐支。该账户只能用于预算外收入收缴，不得用于执收单位的支出。应缴
纳有关收费的单位或个人，根据执收单位发出的缴款通知，直接将收入缴入指定
的预算外资金财政汇缴专户。暂时难以直接缴入财政汇缴专户的少量零星收入和
当场执收的收入（如工本费等），可先由缴款单位和个人直接缴给执收单位，再
由执收单位及时将收入缴入预算外资金财政汇缴专户。同时，取消原对一些单位
实行的预算外收入按一定比例留用、不上缴财政专户的管理办法。
２．对预算外资金汇缴专户实行零余额管理。预算外资金财政汇缴专户的收
缴清算业务，由财政部门按规定程序委托代理银行办理。每日由代理银行通过资
金汇划清算系统将缴入预算外资金财政汇缴专户的资金，全部划转到预算外资金
财政专户，实行零余额管理。同时，代理银行根据财政部门的规定，按照与财政
部门签订的委托代理协议的要求，对收缴的收入按部门进行分账核算，并及时向
执收单位及其主管部门、财政部门反馈有关信息。
预算外资金收入收缴制度改革是实施财政收入收缴制度改革的第一步。今后，
还将对纳入预算管理的其他非税收收入和税收收入收缴制度实施改革。
（四）促进地方加大“收支两条线”改革力度
从总体上看，地方都在大力推进“收支两条线”的改革工作，但地区之间不
平衡。为了进一步促进地方加强“收支两条线”管理，从２００２年起，地方公
安、法院、工商、环保、计划生育等执收执罚部门的预算外收费收入要全部上缴
地方国库，纳入预算管理。地方其他行政事业单位收费一律缴入财政专户管理。
在收缴制度上，继续推行和完善收费、罚没收入实行“单位开票、银行代理、财
政统管”的征管体制。同时，地方要加快部门预算的改革步伐。２００２年省级
财政都要对公安、法院、工商、环保、计划生育等部门实行部门预算，并尽可能
扩大省级实行部门预算的范围；地（市）级财政也要对上述部门实行部门预算，
并为扩大部门预算改革范围做好准备；有条件的地区还可以在县级财政进行部门
预算改革试点。２００３年省级财政对全部行政单位都要实行部门预算，省以下
单位实行部门预算的范围要进一步扩大。
三、推进上述改革需要注意解决的几个问题
对实行规范的“收支两条线”管理可能遇到的有关问题，采取以下措施妥善
解决：
（一）关于各单位津贴补助水平问题。目前，各部门为了解决本单位福利待
遇问题，在国家统一规定的工资之外，还发放了数额不等的津贴。这些津贴补助
所需资金有的来自预算外收入，有的来自机关服务中心或从下属单位集中的资金。
改革后，由于这部分津贴失去部分资金来源，可能要影响到部分单位的津贴补助
水平。对此，应通过建立规范的津贴制度解决。考虑到２００２年部门预算已经
开始编制，为在２００２年部门预算中体现深化“收支两条线”改革的要求，先
采取以下过渡办法：请各部门如实报送上年发放津贴补助的数额及资金来源，在
核定的基础上，对其中用预算外资金安排的部分，由财政在部门预算中予以安排；
用其他资金来源安排的部分可暂维持原渠道。采取上述办法后，各部门不得再从
预算外资金中另行安排相应的支出。
（二）关于差旅费等公用经费问题。过去财政核定的差旅费等公用经费标准
偏低，是造成各部门行政经费紧张的重要原因之一，相当一些部门用预算外资金
或向下转移等办法弥补差旅费、会议费、接待费等公用经费的不足。对此，财政
部已经在２００１年进行定员定额试点时，较大幅度提高了行政单位的支出定额。
在编制２００２年部门预算时，财政部将进一步提高支出定额，逐步使行政经费
预算能够基本符合行政单位行使职能的实际支出需要，杜绝部门乱拉、挪用其他
资金弥补行政支出的问题。在提高行政单位支出定额的同时，财政部要积极会同
有关部门抓紧研究修改差旅费等公用经费开支标准。
（三）关于公费医疗经费超支问题。目前一些部门公费医疗经费超支严重，
许多部门使用预算外收入弥补公费医疗经费不足。由于２００２年中央、国家机
关和事业单位将按属地化的原则参加北京市的公费医疗制度改革，单位缴付的基
本医疗保险费和公务员的医疗补助经费由财政列入当年财政预算予以保证，并实
行专款专用、单独建账、单独管理，因此不会再出现公费医疗经费超支的情况。
对于以前年度积累下来的公费医疗超支经费，财政部将会同有关部门尽快研究解
决办法。
（四）关于事业单位改革问题。中央事业单位的预算外资金规模较大，加强
这部分预算外资金的管理，需要与事业单位改革结合起来。我们将根据事业单位
改革的进展情况，提出事业单位预算外资金管理改革的措施。
（五）关于一些单位支出水平过高的问题。目前有些单位因情况特殊和历史
原因，人员经费、日常公用经费水平很高，又缺乏相应的开支标准，实行收支脱
钩管理后，支出核定亟须制定相应的标准。为保证２００２年部门预算及时编制，
对有关单位暂维持其现有开支水平。同时，由财政部会同有关部门抓紧研究制订
这些单位的经费开支标准，待国务院批准后，从２００３年起改按新的开支标准
核定支出。
（六）关于超编人员的经费处理问题。目前，一些部门，尤其是地方部门的
超编人员经费主要通过预算外资金解决，深化“收支两条线”改革后，各项收费
全部纳入预算上缴国库，支出由财政根据职能需要重新核定，超编人员经费将失
去来源。在国务院有关部门研究提出妥善解决人员超编问题的办法之前，可采取
过渡办法，即在一定时间内财政只安排超编人员的个人经费，不再安排公用经费。
（七）关于可能出现上缴收入下降问题。实行收支脱钩以后，如果管理工作
跟不上，一些部门和相关人员可能出现应收不收、应罚不罚，弱化执法力度问题，
也会加大中央和地方财政的支出压力。对此，有关部门要切实贯彻《违反行政事
业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》（国务院令第２８
１号），加强监督检查，对不履行职责，应收不收，应罚不罚的有关责任人员，
要予以严肃查处，并选择典型案例予以曝光，确保预算外资金的依法收缴和清算。
（八）关于严肃财经纪律问题。深化“收支两条线”改革后，各部门必须严
格执行国务院有关规定，将罚没收入、行政性收费和预算外收入，及时足额地缴
入国库或预算外资金财政专户，严禁转移、截留资金，严禁私设过渡性收入账户
滞留不缴，严禁挪用、坐支，严禁私分或擅自用于职工福利，严禁将执收执罚权
力擅自下放给所属事业单位。违反上述规定的，监察部门要严肃追究有关部门主
要领导和相关人员的责任，给予必要的政纪处分。触犯刑律的，要追究刑事责任。
深化“收支两条线”改革是一项复杂的工作。财政部门要切实转变工作作风，
从讲政治、顾大局、反腐败的高度认识这项改革的重大意义，增强改革意识、服
务意识和保障意识。该保证的经费要足额安排，该拨付的资金要及时拨付，确保
预算单位行使职能不受影响。要充分考虑改革单位的实际情况，实事求是地合理
核定收支规模与支出标准。２００２年中央和地方预算安排都要留有余地，确保
如出现收入下降时能保证必需的支出。
附件：１．预算外资金纳入预算管理部门及预算外收入项目表
２．预算外资金实行收支脱钩管理部门及预算外收入项目表
附件１
预算外资金纳入预算管理部门及
预算外收入项目表 部门名称 预算外收入项目
1 公安部 消防产品质量认证收费
2 最高人民法院 诉讼费
3 海关总署 车辆超时占用验场费，报关员培训考试发证费，货物行李物品保管费，验车费
4 环保总局 环境监测服务费，核设施环境影响报告审评费，化学品进口登记费，利用外资项目管理费
5 工商总局 经济合同示范文本工本费
注：各部门预算外收入均未包括其高校、中专的院校收费。
附件２
预算外资金实行收支脱钩管理部门及
预算外收入项目表
部门名称 预算外收入项目
1 外交部 驻外使馆公证翻译费，代办外国签证费，代发电报收费，其他预算外收入
2 外经贸部 机电产品进口证明工本费，政府性基金（援外合资合作基金、对外工程保函基金）
3 国土资源部 饮用天然矿泉水生产审评费，地质成果资料有偿使用费，地质勘察报告审批费，探矿权、采矿权使用费和价款，大型精密仪器协作共用费
4 人事部 高级公务员培训费，价格鉴定师执业资格考试考务费，经济员资格考试报名考务费，人才流动服务费，职称外语等级考试合格证书工本书，注册城市规划师资格考试考务费，专业技术资格证书工本费，机关事业单位工人技术岗位证书费，国际商务师考务费，执业药师考务费，监理工程师考务费，造价工程师考务费，注册税务师考务费，企业法律顾问考务费，资产评估师考务费
5 测绘局 测绘成果成图资料收费，测绘产品质量监检费，测绘仪器检测收费，测绘工作证、资格证工本费，主管部门集中的收入
6 民航总局 其他预算外收入
7 中国贸促会 货物原产地证明书费，认证费，仲裁费，涉外经贸调解费，ＡＴＡ单证册收费
8 药品监管局 药品检验费，麻醉药品、精神药物进出口许可证费，特殊化学品出口许可证费
9 劳动保障部 主管部门集中收入
10 国防科工委 核应急准备基金
11 中直机关事务管理局 明传电报收费，商用密码产品科研、生产单位证估费，商用密码产品特许销售年费
12 海洋局 海洋废弃物倾倒费
13 文化部 其他预算外收入
14 建设部 城市规划设计证书收费
15 国管局 培训费，考试费，会计证工本费
16 档案局 档案收费，科学技术档案信息资源收费
17 统计局 统计专业职称资格考试报名费，统计人员岗位培训费
18 中国对外友好协会 其他预算外收入
19 铁道部 罐车安全生产许可证费
20 人民银行 贷款证收费
21 知识产权局 专利代理人资格考试报名考务费，知识产权培训中心办学经费
22 中央党校 其他预算外收入
23 行政学院 培训费
24 武警消防局 消防产品生产许可证费，消防产品质量认证费
25 外文出版发行事业局 主管部门集中收入
26 质检总局 条型码服务费，统一代码标识证书费，计量器具检定收费，仲裁检定费，新产品定型检定费，计量检定费，定级鉴定费，制造、修理计量器具许可证费，棉花监督检验收费，棉花检验师资格考试收费，产品质量监督检验费，计量器具型式合格证书费，锅炉压力容器、管道及特许设备制造许可证费，生产许可证收费，进出口商品检验鉴定费，进出境动植物检疫费，国境卫生检疫费，进口食品卫生检验费
27 证监会 证券、期货市场监管费，报名考试费，证券、期货从业人员资格证书工本费
28 保监会 保险业务监管费，精算师资格考试费，保险中介人资格考试费，《保险代理人资格证书》工本费，《保险经纪人资格证书》工本费，《保险公估人资格证书》工本费
注：各部门预算外收入均未包括其高校、中专的院校收费。
关于注册会计师行业积极做好医药卫生体制改革专业服务工作的指导意见
中国注册会计师协会
关于注册会计师行业积极做好医药卫生体制改革专业服务工作的指导意见
会协[2010]5号
各省、自治区、直辖市注册会计师协会：
2009年3月，《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《意见》）和国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009—2011年）》（以下简称《方案》）相继出台。医改方案的出台，明确了深化医药卫生体制改革的方向、目标和基本框架，对医改的总体策略与具体任务作出了全面规划和部署。医改方案的实施和医药卫生体制改革的深入推进涉及方方面面，也对注册会计师行业的审计鉴证和专业咨询服务提出了迫切要求。为贯彻落实国务院办公厅转发财政部《关于加快发展我国注册会计师行业的若干意见》（国办发［2009］56号）精神，深化会计师事务所深入开展学习实践科学发展观活动的成果，进一步增强注册会计师行业的社会责任感和职业使命感，现就注册会计师行业积极做好医药卫生体制改革的各项专业服务工作，提出以下意见。
一、充分认识行业服务医药卫生体制改革的重要性
医药卫生体制改革是关系亿万人民健康和千家万户幸福的重要民生工程。当前形势下，医药卫生体制改革的推进，对于保增长、保民生、保稳定具有重要意义。
医药卫生体制改革过程中，医改资金的使用监督、多元化卫生投入机制的建立形成，以及公立医院运行机制的规范完善等，都对注册会计师的审计鉴证和相关咨询服务提出巨大需求。及时提供高质量的注册会计师专业服务，对于促进医药卫生体制改革的顺利推进，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度具有重要作用。与此同时，医药卫生体制改革的推进，也为行业应对金融危机影响和实现未来长远发展，提供了新的机遇、条件和市场空间。
因此，全行业要积极服从和服务于医药卫生体制改革的大局，深刻认识行业服务医药卫生体制改革的重要性，不断增强工作的责任感和使命感，不断提升服务意识和服务能力，扎实做好服务医改的各项工作，并在这一过程中，实现行业新的发展。
二、积极参与医改资金的审计监督
根据国务院发布的《方案》，为了实现医药卫生体制改革的目标， 2009—2011年各级政府将增加投入8500亿元的巨额资金。加强对政府卫生投入资金使用情况的监督管理，是确保医改资金投入与使用安全、规范、透明和有效的重要机制。注册会计师作为社会经济监督体系的重要力量，要认真落实财政部等部委《关于完善政府卫生投入政策的意见》中有关“充分发挥会计师事务所等有资质社会中介组织的审计监督作用”的精神，积极参与医改资金的审计监督工作，确保医改资金的使用安全，确保医改投入能够真正转化为有效的医疗服务。
在医改资金投入和使用情况的审计过程中，注册会计师应重点关注以下问题：
（一）政府举办的基层医疗卫生机构的基本建设和设备购置等发展建设支出的政府补助资金使用情况。
（二）政府举办的基层医疗卫生机构的经常性收入、经常性支出的核定情况，以及政府核定的差额补助资金的使用情况。
（三）政府对包括公立医院在内的各类医疗机构承担的公共卫生任务、公立医院重点学科建设项目所给予的专项补助资金的使用情况，以及政府购买医疗服务成本的核定情况。
（四）专业公共卫生服务机构以及实行收支两条线管理的基层医疗卫生机构按照规定取得的收入，上缴国库或财政专户管理的情况。
三、大力支持公立医院改制重组和医药企业收购整合
《意见》明确提出，鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业。其中包括，积极引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组，鼓励社会资本依法兴办非营利性医疗机构，等等。
投资主体多元化、投资方式多样化办医体制的逐步形成，公立医院的改制重组将日益增多，药品生产流通企业的收购整合也将不断涌现。注册会计师应当充分利用在企业改制、重组、并购等专项服务中形成的专业优势和积累的丰富经验，为公立医院改制重组和医药企业收购整合，提供高质量的审计和咨询等服务。
此外，适应各类投资主体的不同特点和需求，注册会计师应当积极为医疗机构内部控制制度的设计、成本费用的控制、管理流程的规范等提供专业服务，并积极承办代编财务信息和税务代理等咨询服务，帮助医疗机构提高财务信息质量和综合管理水平。
四、扎实做好医院财务报表审计工作
加强医院财务报表审计工作，对于严格医院内部控制制度，强化医院外部监督约束机制，提升医院经营管理水平具有重要作用。在开展医院财务报表审计工作中，注册会计师应当充分把握医院的业务特性和流程特点，重点关注以下方面：
（一）大型公立医院运行的信息化程度相对较高，信息系统的使用情况在很大程度上影响着财务报表的质量。因而，应对医院信息系统设计的合理性、运行的有效性进行重点测试。
（二）医院固定资产数量多、管理难度大，应当实施更为有效的实质性程序，对医院固定资产的存在性、价值的准确性、资本化与费用化划分的合理性、资本支出的合规性及真实性等进行重点验证。
（三）医院收入的项目多、来源广、形式多样，应重点审计医院收入发生的真实性、确认的完整性、截止的正确性，以及药品加成政策的执行情况。同时，关注收费环节可能发生的错报，控制错报风险。
（四）医院成本费用核算涉及的业务环节较多，应关注成本费用发生的真实性、归集和分摊的合理性，以及与医疗服务收入的配比情况，确保合理的医疗服务价格的最终形成。
五、抓紧开展专业研究和人才培养工作
医药卫生体制改革各项专业服务工作是注册会计师面临的新型业务，会计师事务所应抓紧开展与医改服务相关的专业研究和人才培养工作。
会计师事务所要认真研究医院审计的新特点，以及医改对注册会计师专业服务的新需求及其变化趋势，密切关注和全面把握医药卫生行业会计制度的最新变化，加紧建立和完善医改专业服务的业务流程和质量控制体系，紧密建立与医药卫生等行业专家的专业合作机制，抓紧从事医改专业服务业务的人才引进和人员培训工作，为业务的有效开展提供强有力的技术支撑与人才保障。
六、密切加强与相关部门的信息沟通和工作协调
会计师事务所要加强与医疗卫生机构的沟通，及时了解医疗卫生机构所提出的各种专业服务需求，早谋划、早安排、早行动，切实增强服务医药卫生体制改革的主动性、针对性和实效性。
各地方协会要与当地财政、卫生等相关部门加强沟通协调，全面了解本地区医药卫生体制改革的总体安排和最新动向，大力支持和推荐优质事务所提供高品质的专业服务。
中国注册会计师协会也将密切与相关部委的沟通协调，抓紧制定发布专业指引，为行业开展医改专业服务工作提供技术指导。
服务医药卫生体制改革，是注册会计师行业的一项光荣使命，广大从业人员要始终牢记行业维护社会公众利益的根本宗旨，坚守诚信为本、操守为重的职业理念, 以强烈的社会责任感和高水平的专业服务，为促进我国医药卫生体制改革的顺利推进做出积极贡献。
中国注册会计师协会
二O一O年一月二十六日